县域生态产品价值实现的优化路径

　　作者：宋蕾（中国浦东干部学院副教授）

　　2020年11月，习近平总书记在全面推动长江经济带发展座谈会上提出，“要加快建立生态产品价值实现机制”。2021年4月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》，对“生态产品价值转化”进行制度化表述，并提出“丰富生态产品价值实现路径”等要求。县域是城乡融合和乡村振兴的切入点和主战场，为践行“绿水青山就是金山银山”理念，落实生态产业化和产业生态化政策，需要进一步完善县域生态产品价值实现的制度与机制。

　　县域生态产品价值实现面临的系统性共生问题

　　生态产品价值实现是生态资源嵌入地域空间环境，并与经济、社会、文化、环境等多元要素融合的过程。生态产品的价值转化效率，取决于多元要素在自然系统、产业系统和社会经济共生系统中的流动性、互动性和协同性。目前，我国县域生态产品价值实现面临三个方面突出问题：

　　县域自然共生系统开发利用碎片化。按照“全方位、全地域、全过程开展生态文明建设”的要求，县域多样化自然资源必须整体性开发、立体化经营。然而，目前我国整体性、立体化开发利用生态资源的政策落实存在一些困难。一方面，县域生态资源在不同区域内的产权归属、商品属性各异，其产权边界模糊，界定难度较大。另一方面，不同土地利用性质、空间用地结构和布局碎片化，影响了自然资源综合开发的效率。多元生态资源的分割和利用不尽合理，缺乏综合开发利用意识或市场化组织的规模化行动能力。

　　县域产业共生系统的市场要素流动单向化。一方面，县域生态产业化面临产业结构单一，存在“工业大而不强，农业小而不精，商贸散而不活”等问题，导致生态优势产业量少质弱，市场要素流动单向化。另一方面，县域基础设施和公共服务体系较为薄弱，城乡统筹推进服务业发展面临基础设施供给、共享水平不能满足需求等问题，现代服务业发展集聚化程度不高，导致生态产业化链条较短。同时，县域产业发展过程中，利用新技术、新产业、新模式改造提升传统产业的进展较慢，绿色技术在县域服务业发展中运用不够。

　　县域社会共生系统的协同共治要素不匹配。促进县域生态产业化和产业生态化的关键，在于人、钱、地等要素构成的社会共生系统。目前县域发展存在人、产、地等要素“连接”缺失的问题，特别是“人地分离”给乡村发展带来诸多难题。一方面，乡村人口结构发生改变。农业产生剩余劳动力转入城镇或新兴中小企业，大中城市对县域青壮年劳动力具有虹吸效应，从而加剧乡村人口老龄化和村庄空心化。另一方面，土地资源供需发生改变。在一些乡村，农民由于外出务工等原因离开本乡，导致其土地、房屋等资源闲置浪费，土地、房屋等资产的财产权、收益权得不到有效体现。

　　县域生态产品价值实现的路径选择

　　优化县域生态空间布局，整体性、立体化开发生态空间资源。一是顺应城乡发展规律，打造蓝绿生态县域空间，让自然与人文、城市与乡村各美其美、美美与共，逐渐形成村景与县特色一体化的生态格局、农旅融合的生产空间、产居协同的生活场景。根据各县区域位置、资源禀赋、发展程度，分类推进县域生态资本差异性优化升值。二是针对生态资源趋紧、面源污染、生态系统多样性退化等突出环境问题，构建与资源环境承载力相匹配、与生产生活生态协调统一的农业发展格局，以及节约资源和保护环境的空间格局。三是根据县乡村镇的不同状况、区位条件、资源禀赋，分类推进县域生态空间规划。在符合规划的前提下，积极探索生态修复形成的园地、林地、湿地等县域生态空间与城镇建设空间进行置换的可行性和实施路径。在要素配置方面，以碳增汇为核心配置各类要素，并保障各类生态资源“以保护带开发”；在用地管制方面，依照不同区域特性进行分区开发和控制引导。特别是将生态核心区、偏远地区、资源贫瘠地区的人口，适度搬迁转移到中心村和城镇，以空间集聚缓解生态压力，激活土地要素。

　　聚焦县域特色产业，促进城乡要素双向自由流动。一是以社会经济要素赋能，创新生态产品。在县域经济发展定位中，立足于自身资源环境承载能力、自然和文化的突出特色，因地制宜发展特色产业，形成中心产业集聚和规模化效应，扩大县域产业影响力。依托资源禀赋优势，积极探索“古村落+”“文化+”“数字+”等乡村特色产业的发展模式，开发和创新县域生态产品。以适应生态需求和国家政策为基础，选择县域主导产业，并通过产业延展，带动周边乡村差异化发展。二是以生态环境市场赋能，激活公共属性生态资源资产化。建立健全生态资源资产产权交易机制、生态市场交易机制等横向交易机制，形成“谁开发、谁保护，谁破坏、谁负责，谁经营、谁获益”的生态环境与资源管理新机制，吸引多元社会资本参与县域生态经济发展。三是以绿色金融赋能，形成多元产业融合发展格局。通过搭建“绿色银行”交易平台，将县域符合开发条件的、碎片化的山水资源进行集中收储和规模整合，转换成可以进行市场交易的“资源包”，促进县域生态资源市场化。通过创新绿色金融产品，推出以碳汇预期收益权为质押的林业资源“碳金融”产品，建立碳汇生产、碳汇收储交易、碳汇购买等平台，让县域生态资源“金融化”。以生态系统生产总值（GEP）核算情况为授信增信的重要参考依据，鼓励金融机构进行整村生态授信，推出“生态价值贷”，促进县域生态资源“资产化”。

　　重塑县域城乡关系，健全生态产品要素市场配置保障机制。县域产业生态化和生态产业化的质量，取决于社会共生系统的人、钱、地等要素的协同作用机制。一是激发劳动力要素在县域城乡融合发展中的内在活力。通过提高县域人居生活环境，吸引广大农村人口就地城镇化；通过保持地域、产业、生态、风貌特色，保持乡村文化的原生性、鲜活性，吸引人口回流；通过发达区域产业向欠发达地区合理转移，欠发达地区剩余劳动力向发达地区有序流动，激发欠发达地区经济活力。二是促进县域公共资源的合理配置。推动乡村公共交通、供水供电、垃圾和污水处理、通讯信息、劳动就业服务等体系与县城公共基础设施联通共建，推进乡村公共基础设施升级，使现代、文明生活方式与乡村田园的传统生活有机融合。通过提升乡村食品安全、公共卫生安全和休闲服务水平，聚集人气，激发乡村发展活力。三是盘活闲置资源，鼓励农民以多元资产参与乡村建设和经济发展。通过资产使用权出租、出让，促进闲置资产流转，使农民作为生态资产的所有者，以租金、分红、参与运用管理等方式，分享生态红利；探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”的具体形式，激活生态资源与乡村沉睡资产、闲置资源结合，产出满足人民绿色消费的新型绿色产品，从而促进城市资金、技术、人才、管理等要素向乡村流动，推进城乡要素互动和空间共融。

　　充分发挥县城在县域生态产品价值实现中的重要载体作用

　　2022年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》。县城作为城乡融合发展的关键节点，也是县域生态产品产业链延伸升级、生态产品消费的集聚地。充分发挥县城在县域生态产品价值实现中的重要载体作用，需要着力做好三个方面工作：

　　以县城为重要载体，维护县域生态空间完整性。县城生态环境相对脆弱，山水资源过度使用会对生态系统造成更严重损害。因此，县城建设的国土空间规划，首先要基于县域整体性生态服务系统评估，要摸清“家底”，了解县域生态系统的完整性，以及现有生态资源的数量和质量。根据不同产业空间发展规划需求，确定农业、城镇开发空间，合理布局生产、生活、生态“三大空间”，实现县城与自然环境和谐共生。同时，县城生态空间规划要有利于县域生态产业价值链的完整构建和生态资源的立体化开发。根据不同县城所在地理区位和生态基底的不同情况，按照“山水林田湖草沙是生命共同体”的生态观，分析县城产业发展的脉络和自然生态机理特征，对于区域存在的生态资源配置不足、生态系统格局失衡等问题，通过跨区合作和生态修复等方式，提升县城生态资源的综合承载能力和生态价值的转化效率。

　　以县城为重要载体，提升县域生态要素集聚辐射能级。县城生态产业化和产业生态化发展，需要准确定位发展战略。县城建设宜深挖县域资源优势和地理区位优势，预判县域自然资源、资本、人口等要素流动变化趋势，确定县城发展的核心产业和潜在产业能级培育目标，广泛开展协作，以点带面，发挥好县城的要素集聚效用，提升县城对要素吸引和有机结合的综合服务能力。县城建设向外宜采取“入圈进群”式融合式发展；向内宜与乡村发展形成双向互动、互为依存，发展特色产业。在保障粮食安全、优化农业结构和培育农业农村新发展动能的基础上，县城可以建立与乡村共享的公共服务平台，辐射乡村产业升级和一二三产业融合发展，为农户现代化农业经营提供更广阔的大市场，促进生态资源与多元社会经济生产要素有机结合。

　　以县城为重要载体，推进县域特色生态产业化。县城建设要以绿色发展理念为指引，以县城建设为抓手，以宜居、宜业、宜游、宜养为目标，因地制宜，分类推进县域生态产品价值实现。在加快发展大城市周边县城、积极培育专业功能县城、合理发展农产品主产区县城、有序发展重点生态功能区县城、引导人口流失县城转型发展过程中，要分类施策，一城一策，一城一业，一城一品，差异化推进县域生态产业化，形成以县城为重要载体的县域特色生态产品，诸如小而绿的公园城市、小而富的生态旅游城市、小而康的生态康养城市、小而智的生态智慧城市、小而韧的海绵城市、小而美的花园城市等。