生态环境分区管控与国土空间规划的衔接

　　作者：王社坤、南佳艺（西北大学法学院）

　　生态环境分区管控和构建国土空间规划均是生态文明制度体系的重要内容，均致力于通过国土空间分区推动生态环境治理，但是两项制度的发展路径和制度重心不尽相同。如何实现两者之间的有效衔接，是环境法典编纂中亟待关注的重要问题。

　　缘起：从制度“分流”走向“合流”的必然

　　划分功能区并实施差别化的管控是生态环境保护的有效手段，被世界各国普遍采用。20世纪90年代以来我国就陆续划定了地表水、大气和声环境功能区，进入21世纪后通过生态功能区划和生态保护红线的划定，初步构建了不同生态环境要素的分区管控体系。这期间生态环境分区管控主要以单项要素保护为目标，难以实现对特定生态环境空间的整体性保护。此外，管控分区的空间尺度较粗，也未实现国土空间全覆盖。

　　以生态文明建设为契机，2015年以来我国开始探索以生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和生态环境准入清单（即“三线一单”）为核心内容的新型生态环境分区管控。截至2021年底，我国所有省、市两级“三线一单”成果均已完成，基本建立了覆盖全国的生态环境分区管控体系。与早期的单要素分区管控相比，基于“三线一单”的生态环境分区管控综合了生态保护、环境质量管理和资源利用等多要素管控要求，能更好地契合生态环境保护的整体性需求。更重要的是，此种生态环境分区管控将上述“三线”转化为不同区域和生态环境管控单元的差异化管理和准入要求，为政府和企业提供了生态环境管理领域的空间可视化标准。因此，此种生态环境分区管控本质上是一种以生态环境保护为目标的空间治理手段，它通过“划框子、定规则”在确保系统性、整体性的基础上实现了生态环境治理的空间化、差异化、精细化。

　　习近平总书记提出，国土是生态文明建设的空间载体。生态文明建设的重要目标之一就是构建“生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀”的国土空间格局。要实现上述目标，就要构建以空间规划为基础的国土空间治理体系。一方面，国土空间规划是国家空间发展的指南和蓝图，是各类开发保护建设活动的基本依据。另一方面，国土空间规划旨在通过“多规合一”实现对国土空间结构的整体优化，并通过国土空间用途管制对国土空间不同分区进行差异化治理。因此，以生态环境治理为核心目标的生态环境分区管控，必须要纳入国土空间治理体系的整体框架才能更好发挥其效能。2020年颁布的《长江保护法》在实现生态环境分区管控法治化的同时，就明确要求“生态环境分区管控方案和生态环境准入清单应当与国土空间规划相衔接”。

　　路径：以空间分区及其管控措施为着力点

　　生态环境分区管控以区域生态环境评价结果为科学依据，根据生态环境属性和经济社会发展特征将国土空间划分为优先保护区、重点管控区、一般管控区三类生态环境管控单元。国土空间规划则将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融为一体，以资源环境承载能力评价和国土空间开发适宜性评价（即“双评价”）为依据，划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等空间管控边界，统筹布局生态、农业、城镇等功能空间。不难发现，两者都以生态优先为指导理念，以全域空间分区、精细化管控为核心管理思路。但是，生态环境分区管控更关注国土空间的生态环境属性，以其生态环境现状和生态环境管理目标为依据对国土空间分区划定不同类型的管控单元。国土空间规划则需统筹考虑生产、生活、生态的空间需求，从较为宏观的层面关注承载各类活动的空间分布格局，生态环境属性只是需要统筹考虑的因素之一。由此导致的结果就是，生态环境管控分区与国土空间规划的分区之间缺乏有机联系或对应关系。

　　生态环境管控分区中的优先保护区包括生态保护红线、一般生态空间、水环境优先保护区、大气环境优先保护区等。根据目前技术方案，生态环境管控分区与国土空间规划分区的重合部分只有生态保护红线区。生态保护红线所划定的国土空间，既是生态环境管控分区中的优先保护区，又属于国土空间规划中的生态空间。一般生态空间大部分位于国土空间规划中的生态空间，但是城镇空间和农业空间内也存在以提供生态系统服务或生态产品为主体功能的空间。比如，城市公园绿地、城市植物园、城市森林公园、农田防护林、生态种养产业区等。根据生态服务重要性和生态系统敏感性评估，这些位于城镇空间和农业空间内的“生态空间”，也应当在生态环境管控分区中被纳入优先保护区。此外，生态环境管控分区中的自然资源重点管控区、大气环境布局敏感区、大气环境弱扩散区等空间分区在国土空间规划的“三区”中都有分布。在大气环境布局敏感区和弱扩散区严格限制高排放或高污染项目建设，但是国土空间规划中与此类区域对应的管控措施中可能并无此类要求，因此生态环境分区管控与国土空间用途管制在具体项目管理层面可能存在潜在冲突。

　　在空间治理体系中，空间分区只是手段，基于空间分区实施差异化、精细化的管控措施才是空间治理的核心任务。生态环境分区管控以管控单元为空间载体、依托生态环境准入清单，系统集成了空间布局约束、污染物排放管控、环境风险防控、资源利用效率等四方面的管控要求。其中，优先保护单元以生态环境保护为重点，重点管控单元以将各类开发建设活动限制在资源环境承载能力之内为核心，一般管控单元则以保持区域生态环境质量基本稳定为目标。国土空间规划则结合空间用途和属性，划分生态、农业和城镇三类空间，通过国土空间用途管制规则对生态空间、农业空间和城镇空间（即“三区”）提出开发利用或保护的详细要求；强调以管控区和控制线为主要手段，但在城镇空间内的生态环境治理方面缺乏具体的细化管控。相比之下，以“三区三线”为核心的国土空间规划虽然非常重视生态保护红线，但基本未涉及环境质量底线和资源利用上线等生态环境目标和管理要求。

　　为此，应当从空间分区与管控措施两个方面强化生态环境分区管控与国土空间规划的衔接。首先，空间分区应当以国土空间规划的分区为基础。国土空间规划的优势在于从宏观层面划定生态空间，并通过用途管制实现对生态空间转用的控制。因此，应当以国土空间规划确定的开发利用格局为基础、以规划环评为抓手、以区域空间生态环境评价成果为科学依据，在国土空间规划的“双评价”中充分考虑生态环境因素，使得依据“三区三线”进行的国土空间分区具备良好的环境合理性。其次，对各类国土空间分区的生态环境治理措施应当通过生态环境分区管控予以具体化。国土空间规划的劣势则在于其对各类国土空间范围内系统化、精细化、差异化的生态环境管控措施的供给不足，这恰恰是生态环境分区管控的优势所在。因此，应当将生态环境分区管控措施视为国土空间用途管制措施在生态环境领域的延伸和细化，生态环境准入清单中涉及空间布局约束的内容应当作为国土空间规划用途管制的内容，而国土空间用途管制要求中涉及生态环境的内容也应纳入生态环境准入清单，两者共同构成完整的国土空间生态环境分区管控体系。

　　在生态文明制度体系中，国土空间规划重在划定国土空间格局，生态环境分区管控则重在生态环境管控措施的空间落地，促进两者有效衔接有助于构建国土空间开发利用与生态环境治理的新格局。

　　（本文系北京市社科基金青年项目“京津冀区域横向生态补偿法律机制研究”（18FXC026）阶段性成果）