点击右上角微信好友

朋友圈

请使用浏览器分享功能进行分享

正在阅读:推进公共数据开放共享的立法进路
首页> 理论频道> 经济社会 > 正文

推进公共数据开放共享的立法进路

来源:中国社会科学报2022-09-05 11:29

  作者:席月民(中国社会科学院法学研究所经济法室主任、研究员)

  加强公共数据开放共享是国家“十四五”规划所确定的重点任务之一,对提高数字法治政府建设水平、促进数字经济创新发展意义重大。全面建设数字法治政府,是新时期党和国家对政府管理模式、运行机制和治理方式等提出的新要求,核心在于通过政府信息化平台建设,推进公共数据的有序共享并提升政府运行的数字化和智能化水平。

  “公共数据”一词的精准内涵

  在数据的概念谱系中,“公共数据”这一概念比“政府数据”“政务数据”的内涵更丰富,外延也更广,使用“公共数据”一词更为恰当和科学。它不但与国家“十四五”规划用语保持一致,有利于建立健全国家公共数据资源体系,而且通过预置公共服务的概念要素,更有利于推动公共数据开放共享及其实际应用创新。

  相比较而言,“政府数据”着眼于数据主体视角,通常将主体局限为行政机关,是行政机关在依法履职中制作或获取的各类数据。“政务数据”则突出了数据内容,是政务服务实施机构在履职中采集和获取的或者通过特许经营、购买服务等方式开展信息化建设和应用所产生的数据。除行政机关外,该概念将其他国家机关以及法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织包含其中。虽然“政务数据”一词与我国《数据安全法》的用语保持了一致,且已被用于国家政务服务平台建设,但“政务”一词行政色彩太浓,与该法指称的国家机关无法实现完全对应关系,在涵摄范围方面稍显“词不达意”,故仍具有一定局限性。“公共数据”则强调的是数据性质,是国家机关、法律法规规章授权的具有管理公共事务职能的组织以及供水、供电、供气、公共交通等公共服务运营单位在依法履职或提供公共服务过程中收集、产生的数据。该概念包含了上述“政府数据”和“政务数据”的所有内容,并在外延上继续扩展至公共服务数据,有助于提升全国一体化政府服务平台功能,使国家数据共享交换和开发利用更富有精准表达的意义脉络关联和内在理性标准,因而在立法概念的选择上更严谨更科学。

  制定统一的《公共数据开放共享条例》

  数字经济立法必须适应信息社会法律变革新趋势。面对当前数字经济和数字法治政府发展中“先地方、后中央”立法进路中的“地方主导”问题,我们需要克服地方立法的固有局限性,积极回应统一建构公共数据开放共享法律制度的现实需求,及时制定统一的《公共数据开放共享条例》。

  首先,这是正确处理“政策引领”与“法治保障”关系的需要。2021年中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要(2021—2025年)》确立了“十四五”时期我国法治政府建设总体目标和基本路径,进一步突出了全面建设数字法治政府和提高人民群众满意度的要求,成为当前从技术与法治两个维度深入推进政府理念、机构、职能、流程等制度续造的新纲领文件。实践中,作为全流程一体化在线服务平台,国家政务服务平台的建成上线和试运营开启了我国数字政府建设新的里程碑,一体化政务服务和监管效能大幅提升,在统一政务服务门户、服务事项管理、身份认证、电子印章、电子证照、数据共享等方面发挥了公共入口、公共通道、公共支撑三大作用。

  然而,2022年6月国务院发布的《关于加强数字政府建设的指导意见》明确指出,数字政府建设仍存在一些突出问题,政府治理数字化水平与国家治理现代化要求还存在较大差距。为此,该意见强调,要推动及时修订和清理现行法律法规中与数字政府建设不相适应的条款,将经过实践检验行之有效的做法及时上升为制度规范,加快完善与数字政府建设相适应的法律法规框架体系。制定《公共数据开放共享条例》,既是全面实施依法治国方略的内在要求,也有助于清理和完善我国数字经济法律体系、为数字法治政府发展提供体系化制度性保障,还有利于切实回应问题导向的“政策引领”,依法防范和处置安全风险,维护个人和企业的数据权益。

  其次,这是统筹处理“中央立法”与“地方立法”关系的需要。目前,贵州、山西和浙江三省分别有针对性地出台了《贵州省政府数据共享开放条例》(2020)、《山西省政务数据管理与应用办法》(2020)、《浙江省公共数据条例》(2022),贵阳市、沈阳市则分别制定了《贵阳市政府数据共享开放条例》(2017)、《沈阳市政务数据资源共享开放条例》(2020)。这些专门的地方性法规是依法推进和保障公共数据开放共享的重要立法成果,在积极落实国家规划任务方面产生了一定的示范立法效果。另外,上海、重庆等地制定了综合性的数据条例,其中上海市对公共数据的共享开放、授权运营等作了专章规定,重庆市则将政务数据和公共服务数据纳入了公共数据资源体系,强调对其实行目录管理和分类管理等制度。虽然两地立法技术有所不同,但同样达到了地方示范立法效果。问题是,上述地方立法在法规名称、立法体例、规制目标、适用范围、制度设计等层面仍表现出明显差异,反映出各地在该问题上的不同认识。制定统一的《公共数据开放共享条例》,有利于澄清认识误区,科学使用法律概念与立法模式,克服“地方主导”立法中在思想认识、立法理念、利益保护、空间效力等方面的固有局限。

  再次,这是实现公共数据开放共享立法理念转型的需要。全面推进政府履职和政务运行的数字化转型,必须依法构建协同高效的政府数字化履职能力体系和数字政府全方位安全保障体系,以数字化改革与创新促进法律制度变革,助力政府职能转变。理论上,对于公共数据开放共享性质的不同理解,决定了不同的立法理念与观念生成,也直接影响到立法后的制度实施及其效果。

  在立法进路上,以下两种思路并不足取:一是将公共数据开放共享视为现有政府信息公开制度的自然延伸,认为通过修改现行《政府信息公开条例》,即可在体制机制上完成有关政府数据的对接扩展。这种认识在立法理念上表现为对政府信息公开法律义务的过度解读,导致缺乏对公共服务数字化与智能化发展的现实观照,不利于政府职能转变。二是引入国有财产理论,认为通过修改现行《政务信息资源共享管理暂行办法》,在其中增加开放内容,将政务信息资源共享开放纳入国有资产管理框架,实行保值增值目标管理。这种认识在立法理念上表现为对国有资产评估与市场交易规则的结构化续造,因此容易虚化政府的“管理者”角色,强化“所有者”角色,在财产规则的构建中侵蚀政府公共服务职能。利用公共数据资源全面提升公共服务水平和质量,是我国积极推进公共数据开放共享的初衷。数据开放共享过程有其自身演进逻辑,从各个部门和各个地方自建信息公开网站到打造全流程一体化在线服务平台,依法规制平台政府及其公共服务履职已经成为数字法治政府建设新的重心。确立以平台政府公共服务职能为核心的立法理念,是合目的性的立法理念转型目标,有利于形成基于公共数据开放共享的数字政府责任规则。

  最后,这是现行有关行政法规更新迭代的需要。虽然信息与数据两个词经常被混用,可以互为解释,但这并不能成为维持现有《政府信息公开条例》《政务信息资源共享暂行办法》并行立法模式的理由。现行《政府信息公开条例》着重规定了政府信息公开的体制机制、原则、主体和范围、主动公开和依申请公开、监督保障等内容,虽然通过增强政府透明度在一定程度上解决了政府数据的“开放”问题,但无法适应公共数据开放共享所面临的全新一体化发展要求,无论是在适用范围上还是在体制机制制度建设上都明显力有不逮。《政务信息资源共享暂行办法》着眼于“共享”,用于规范政务部门之间政务信息资源共享行为,实行政务信息资源目录管理和分类管理,对共享信息的提供与使用、监督与保障提出了明确要求。虽然该办法为公共数据共享打下了一定法律基础,但因其割裂了数据开放问题,同样力有不逮。制定统一的《公共数据开放共享条例》事实上是为国家政务服务平台及其运行进行专门立法。从立法进路看,与其对过去并行立法模式“打补丁”,不如与时俱进“合二为一”统一立法,进而完成公共数据的收集、归集、存储、归档、共享、开放、应用以及安全保护等平台政府责任规则的系统制度安排。

  (本文系中国社会科学院研究所创新工程项目“数字经济法治创新研究”阶段性成果)

[ 责编:郑芳芳 ]
阅读剩余全文(

您此时的心情

光明云投
新闻表情排行 /
  • 开心
     
    0
  • 难过
     
    0
  • 点赞
     
    0
  • 飘过
     
    0

视觉焦点

  • 如何理解高质量发展这个首要任务

  • 如何理解中国式现代化

独家策划

推荐阅读
科学技术作为第一生产力,是影响国家综合国力、国际竞争力与可持续发展能力的决定性因素,对生产关系、经济基础、上层建筑的变革具有重大影响。
2023-01-13 11:25
坚持“以我为主”,多措并举建立和强化多元协同供应体系,增强持续稳定供应的能力;完善能源资源消费总量和强度的双向管控,全面实施能源资源节约战略,推动形成绿色低碳的生产方式和生活方式。
2023-01-11 10:29
要想谱写马克思主义中国化时代化新篇章,既要立足于中国大地汲取中华优秀传统文化滋养,回答好中国之问;又要拓展世界眼光、洞察人类发展进步潮流,吸收人类优秀文化成果,回答好世界之问。
2023-01-04 10:38
数字经济新业态、新模式为传统产业带中小微企业数字化转型,及高水平供求动态平衡的加快实现提供了新思路。
2022-12-14 10:10
所谓网络意识形态,是指多元主体在互联网空间映现社会关系而形成的认知系统,借助网络工具得以呈现于网络空间的观念的上层建筑,其形成、呈现和发展依然受制于一定的社会经济基础,在一定条件下对现实实践具有反作用。
2022-12-02 16:16
当前,我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段,高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务。推动高质量发展,要更好发挥园区产业和资源优势,打造具有国际竞争力的产业集群。
2022-11-28 09:21
国家安全体系是一个复杂庞大的社会系统,构建国家安全体系是一件繁杂艰巨的系统工程,在总体国家安全观指导下构建现代化总体性国家安全体系任重道远,需要政学各界通力合作、坚持不懈、不断探索。
2022-11-25 15:24
深入实施创新驱动发展战略,应以独立、自主、安全的高质量发展为指引,积极推动全面、开放、协同、包容、可持续的引领性创新。
2022-11-15 09:28
新时代十年伟大变革续写了中华民族文明史的伟大辉煌,擘画了中华民族伟大复兴的宏伟蓝图,开辟了马克思主义新境界,创造了人类文明新形态,必将对中华民族的未来发展产生深远影响。
2022-11-11 15:05
推进“人口规模巨大的现代化”当然是“艰巨性和复杂性前所未有”,但是人口规模巨大这一典型特征也为中国实现现代化带来优势,充分认识并利用人口规模巨大的优势,可以缓解艰巨性和复杂性。
2022-11-09 09:37
伟大斗争锻造了中国共产党坚忍不拔的意志、无私无畏的勇气、不怕牺牲的精神、百折不挠的品质,这是百年大党的成功之道和青春密码,是我们赢得胜利和继续胜利的不竭力量源泉。
2022-10-18 09:48
发展是共同富裕的前提条件,发展要以保障和改善民生为导向,这样就能很好地衔接起“共同”和“富裕”的关系。
2022-10-12 10:29
只有通过全面深化改革,进一步进行一些政策上的重大调整,使得我们的整个发展模式、增长机制和分配机制更加有利于共同富裕目标的实现,才能最终实现真正的共同富裕目标。
2022-10-09 14:09
共同富裕是人类的理想社会形态,有利于经济可持续发展,也符合中国从贫穷到小康再到共同富裕的经济发展逻辑。实现共同富裕要致力于三个方面:一是上不封顶,二是要保底,三是要扩中。
2022-10-08 14:08
坚持把增进人民福祉与促进人的全面发展作为发展数字经济的出发点和落脚点,充分发挥数字技术在推进公共服务均等化、助力乡村振兴、促进城乡融合发展、推动共同富裕等方面的关键作用。
2022-09-23 09:40
坚持好、运用好贯穿其中的立场观点方法,坚持用马克思主义之“矢”去射新时代中国之“的”,在新时代伟大实践中不断开辟马克思主义中国化时代化新境界!
2022-09-22 10:42
使发展成果更多更公平地惠及全体人民,满足全体人民对美好生活的需求,让每个人都能如愿地发展自我和奉献社会,让每个人都能体面地享受生活和追求幸福。
2022-09-19 09:54
文化的积淀是一个社会、一个民族最宝贵的精神财富,也是这个民族、这个社会能自立于其他民族、其他社会之间的“基因身份证”。
2022-09-08 14:32
实现人与自然和谐共生的现代化,必须深刻、准确地理解把握人与自然和谐共生的现代化道路的丰富内涵与实践路径,进而推动美丽中国建设。
2022-09-06 09:07
要准确认识和适应全球政治发展演变的基本趋势和特征变化,站在历史正确一边,顺应历史进程谋求战略创新,为国家长治久安提供可靠安全保障。
2022-08-23 11:33
加载更多