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如何划定并守好生态保护这条红线

来源:学习时报2022-10-05 09:58

  作者:郝亮、汪晓帆

  生态保护红线是我国首创的一套国土空间管理模式,划定的是具有特殊重要生态功能的区域,包括森林、草原、湿地、河流、湖泊、滩涂、岸线、海洋、荒地、荒漠、戈壁、冰川、高山冻原、无居民海岛等。这些区域直接关系国家生态安全格局构建、生物多样性维护和生态系统完整,有利于提升生态系统质量和稳定性。目前,31个省(自治区、直辖市)和新疆生产建设兵团已基本完成生态保护红线的划定或调整。

  我国生态保护红线集中分布于青藏高原、天山山脉、内蒙古高原、大小兴安岭、秦岭、南岭,以及黄河流域、长江流域、海岸带等国家重要生态安全屏障和区域。主要涉及三个方面:一是整合优化后的自然保护地。包括国家公园、国家公园体制试点区、自然保护区和自然公园约7000个,占生态保护红线总面积比例超50%。二是自然保护地外的生态功能极重要、生态极脆弱区域,占生态保护红线总面积比例约30%。三是目前基本没有人类活动、具有潜在重要生态价值的战略留白区。主要位于青藏高原东西两侧、内蒙古中西部及尚未开发利用和具有特殊保护价值的无居民海岛等,占生态保护红线总面积比例为20%左右。

  尽管生态保护红线相关工作取得了阶段性进展,但部分地区在实践中仍面临着双重挑战。一方面,在划定工作中生态保护红线存在着与耕地、建设用地、规划建设区范围、人工商品林、矿业权的重叠,与永久基本农田、城镇开发边界的衔接等问题,仍需局部微调。另一方面,在守护工作中,目前生态保护红线的管控措施较为薄弱、监测评估体系尚未建立、执法监督仍需加强、生态补偿制度并未健全、考核追责机制有待深化、公众参与机制也不完善。针对上述问题,亟待建立健全相关制度机制。

  加快落实调整规则。生态保护红线的调整应当遵循科学依据,在法定的幅度与合理的空间中进行。红线的调整应当符合国土空间总体规划与定位,依据规划的基础数据开展。具体而言,一是坚持科学评估、合理调整,以生态保护重要性评价为基础,完善科学评价体系,妥善处理好现实矛盾冲突和历史遗留问题,最大限度减少新的不必要冲突。二是坚持应划尽划、应保尽保,保持自然生态系统完整性和生态廊道连通性。三是坚持实事求是、简便易行,对生态搬迁、矿业权等须逐步退出的人为活动,制定具体计划并合理设置过渡期,依法加强产权人合法权益保护,在实现生态安全的同时确保社会稳定。

  强化管控措施。8月16日,由自然资源部等三部门联合印发《关于加强生态保护红线管理的通知(试行)》,要求各地按照划管结合的思路,严格落实按照生态保护红线管控规则、占用调整、监督实施等要求,妥善处理红线内的各类人为活动。一方面,推动实施生态保护红线监管技术规范台账数据库、生态功能评价等系列标准,加强监管平台与能力建设。另一方面,鼓励各省以此为基础结合实际不断细化完善,确保生态保护红线划定后,已有人为活动和规划项目在实施、监管过程中有据可依、有能力落实。

  开展监测评估。建立生态保护红线监管指标体系,须加强对资源环境承载力评估和国土空间开发适宜性评估。一方面,建立生态保护红线监测评估制度,开展生态保护红线生态系统格局、质量、功能等监测评估,及时掌握全国、重点区域、县域生态保护红线动态变化,实现对重点区域和重大问题的及时预警和处置。另一方面,建立国家生态保护红线监管平台,加强监测数据集成分析和综合应用,强化生态气象灾害监测预警能力建设,全面掌握生态系统构成、分布与动态变化,及时评估和预警生态风险,提高生态保护红线管理决策科学化水平。

  强化执法监督。根据底线约束、规划引领、部门协同、数字治理的原则,以最严格的生态环境保护制度监管生态保护红线,实现一条红线管控重要生态空间,确保生态功能不降低、性质不改变,维护生态安全,促进经济社会可持续发展。一是加强生态保护红线执法监督力度,确保最严格的生态环境保护制度落地见效。二是建立生态保护红线常态化执法机制,定期开展执法督查,不断提高执法规范化水平。三是充分运用中央生态环境保护督察和绿盾专项行动发现和依法处罚生态保护红线内的违法行为,切实做到有案必查、违法必究。同时,加强与司法机关的沟通协调,健全行政执法与刑事司法联动机制。

  完善生态补偿机制。按照谁保护、谁受益的原则,建立健全市场化、多元化的生态保护经济补偿制度,加大各级财政支持,将涉及生态保护红线的补偿经费纳入本级政府财政预算,实行补偿资金发放与生态保护责任的落实相挂钩,对生态保护作出贡献的集体和个人给予奖励。一方面,加快完善国家重点生态功能区转移支付政策,并在生态保护红线所在地区和受益地区探索建立横向生态保护补偿机制。另一方面,瞄准生态补偿的主客体、制定差别化的补偿标准、配合使用不同补偿方式、精准有效监督补偿客体、构建补偿综合绩效评价体系,形成全覆盖、不重复、有机衔接的生态补偿体系,缩小相关方之间的认知差异、目标分歧和利益冲突,增强维护生态保护红线的内生动力。

  健全考核追责机制。生态保护红线划定来之不易,各地区、各部门应切实担负起主体责任,形成生态保护合力,推动绿色发展。一方面,继续不断完善生态保护红线生态功能评价指标体系和方法,对各级党委政府开展生态保护红线保护成效进行考核,并将结果纳入生态文明建设目标评价体系,作为党政领导班子和领导干部综合评价及离任审计的重要参考。另一方面,对违反生态保护红线管控要求,造成生态破坏的部门、地方、单位和有关责任人员,按照有关法律法规和《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》等规定实行责任追究。

  健全公众参与机制。生态红线能否守得住,关键在执行;执行效果好不好,关键在于公众的积极广泛参与。一方面,不仅需要充分发挥公益广告、自然教育等宣传倡导作用,推动社会各界牢固树立生态保护红线观念,还要及时准确发布生态保护红线的分布、调整、保护状况及其监控、评价、处罚和考核等信息,保障公众知情权。另一方面,拓展公众监督参与渠道,合理运用听证会、论证会、问卷、电话、信函、网络以及志愿服务等方式,保障公众的参与权和监督权,借助社会力量实现一条红线管控重要生态空间。(郝亮、汪晓帆)

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