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以习近平法治思想为指导,发挥我国行政执法制度优势

来源:光明网-理论频道2022-11-08 09:32

  作者:何睦(中南大学马克思主义学院博士研究生);王翔(中南大学马克思主义学院院长,教授、博士生导师)

  党的二十大报告提出,我们要坚持走中国特色社会主义法治道路,建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家,围绕保障和促进社会公平正义,坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设,全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法,全面推进国家各方面工作法治化。习近平总书记强调,全面推进依法治国的重点应该是保证法律严格实施。法律的生命力在于实施,而行政执法是法律实施的关键环节。法律的实施关乎人民群众切身利益,更是政府治理能力的重要体现。以我国执法实践经验为依据,党中央围绕行政执法体制机制的改革作出一系列决策部署,推动形成一套根植于我国国情、服务于社会的行政执法制度。以习近平法治思想为指导,我国的行政执法制度在坚持深化行政执法体制改革、坚持行政执法向基层拓展、坚持行政执法以人民为中心等方面展现出了明显优势,也成为中国特色社会主义制度优势的重要组成部分,对建立高效的法治实施体系,推动政府依法行政、优化政府治理体系、提升政府治理能力具有划时代意义。

  一、坚持深化行政执法体制改革

  党的二十大报告中强调“深化行政执法体制改革”,这是以习近平同志为核心的党中央立足新时代新征程,对完善行政执法工作、扎实推进依法行政提出的重要任务。

  深化行政执法体制改革,提升执法综合效能。作为上层建筑,行政执法制度必须与经济社会发展实际相适应,行政制度的完善必须始终与党和国家事业发展紧密相连。言及执法,首先要解决行政职能的科学化配置,尤其是执法权的合理配置问题,这是整个行政执法体系的核心。回观行政执法实践,我国行政执法权配置与社会事务分布的契合度越来越高,经济社会发展的复杂化加剧社会事务的综合度,单一的执法权只能片面地处理执法案件,无法兼顾案件的整体性,导致一个案件需要多个部门依次处理。同时,部门间的执法衔接也在一定程度掣肘执法效率。综合执法需求的高涨助推了执法部门的改革。根据职权法定原则,综合执法的实现首先需要在制度上进行执法权的优化配置,将相近领域的各个部门执法权配置给一个确定的部门,从而形成执法权的集中,以此为横向综合执法提供合法性和正当性。自1996年《中华人民共和国行政处罚法》首次确立相对集中的行政处罚权以来,党中央经过多次制度改革后确立了综合行政执法体制,从制度层面建立了权责统一、权威高效的行政执法体制。各地根据制度引导结合地方实际情况也逐步形成了各类高效执法模式。

  深化行政执法体制改革,高效配置执法权责。2018年3月中共中央印发的《深化党和国家机构改革方案》提出,以推进党和国家机构职能优化协同高效为着力点,改革机构设置,优化职能配置,例如,不再设立中央社会治安综合治理委员会及其办公室、中央维护稳定工作领导小组及其办公室,有关职责交由中央政法委员会承担。精简机构大大降低了很多同一的社会事务由多个部门从不同角度进行管理的“职责同构”问题。制度层面明晰地配置综合执法机构权责有利于指导执法主体合法地行使执法权、承担相应职责,避免分散执法导致的权责不清问题。继而,《法治政府建设实施纲要2021-2025》更明确地提出,“县(市、区、旗)一般实行‘局队合一’体制,乡镇(街道)逐步实现‘一支队伍管执法’的改革原则和要求。”国务院进一步推进多元执法主体协同的改革,把分散于各个部门的执法权高度聚拢于一个部门、一支队伍,避免各个部门相互推诿的问题。为了提升社会事务管理效能,行政执法权通过打通部门之间的职权区隔,压缩执法部门数量或执法层级,对职能相近或相关的权限进行整合,从而实现了高效率的综合执法模式。

  二、坚持行政执法向基层拓展

  “立法如林,不执法等于零”。《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》提出,“推进行政执法权限和力量向基层延伸和下沉,强化乡镇和街道的统一指挥和统筹协调职责。”党的二十大报告进一步强调“完善基层综合执法体制机制。”完善基层执法体系是我国执法实践的现实需求,有利于打通行政执法和基层社会的“最后一公里”,加强执法主体和行政相对人的沟通,消除误解、维护社会稳定。

  行政执法向基层拓展,首先是充实基层。社会事务的多层次性要求中央和地方政府之间合理划分执法权限。不同层级的政府共同参与社会治理,实质上是各级国家政权机构从纵向角度配置供给公共服务的职权和职责。随着社会需求的发展和行政执法体制的调整,行政执法越来越强调执法力量重心下移、执法权限向基层逆向倾斜,以此加强基层执法的应变能力。习近平总书记强调,基层是党的执政之基、力量之源。一方面,按照简政放权、充实一线、加强基层的原则,将适宜由基层管理的行政审批、行政处罚等权力事项下沉,赋予基层治理权限,提升基层治理水平。要根据不同层级的政府事权和职能,合理配置执法力量,增加一线执法人员数量,尤其是需要直接面对市场和企业行使现场执法权的各基层领域。

  2021年《中华人民共和国行政处罚法》的修订适宜地调整了执法结构,赋予了乡、镇、街办执法权,解决了基层“看得见管不着”的现状,为基层政府部门行政执法提供了法律依据。另一方面,着力提升基层执法人员的素质,优化执法质量。严把基层执法人员的入门条件,从源头保障执法人员的职业素养。定期对在编执法人员和城市管理执法协管人员开展职业培训,以柔性执法为主、刚性执法为辅,不断提升其综合执法能力和执法水平。同时,执法机构应当依法保障基层执法人员的薪资福利,确保基层执法队伍的稳定性和积极性。要坚持抓住领导干部这个“关键少数”。执法干部应当带头依法决策、依法执法、依法行政,为基层执法人员作出表率,带动基层执法人员自觉依法执法。

  行政执法向基层拓展,必须注重权责一致。有针对性地下放执法权,贯彻坚持日常事项下放,专门事项对口归属的原则。首先,根据必要性原则确立了重点执法领域以集聚执法动能,对标群众最关切的领域、矛盾多发领域、社会前沿领域逐步下沉执法权限。例如,食品药品、公共卫生、自然资源、生态环境、安全生产、劳动保障、城市管理、交通运输、金融服务、教育培训等关切民生的领域更适合下放基层执法。其次,以制度明确了执法权限边界。大力推行权力清单、责任清单、负面清单制度并根据社会需求实行动态管理。以各项清单明确被授权主体的权限,防范基层权力的失序和脱轨。尤其是城市管理协管人员应当严格恪守制度规范,不得行使执法权,只能配合执法人员从事辅助性工作。最后,重视基层执法权的监督和救济机制。多渠道公开基层执法机构的执法依据、部门权限、处罚标准、监督途径等信息,确保执法权置于公众监督之下。坚持以人为本、执法为民理念,建立行政违法行为纠偏机制,确立具有可操作性的公民权利救济措施,提高权利救济的可进入性。

  三、坚持行政执法以人民为中心

  党的二十大报告指出,全面依法治国是国家治理的一场深刻革命,关系党执政兴国,关系人民幸福安康,关系党和国家长治久安。执法作为全面依法治国的重要一环,是依法行政、全面建设法治政府的重要环节。不仅执法决定要公平正义,执法过程也应当倾听人民心声。

  以法制审核程序溯源重大执法决策,从源头上贯彻民主原则。《中华人民共和国行政处罚法》的修订充分贯彻了“无审核不处罚”的理念,确保关涉重大公共利益、个体重大权益、疑难案件等行政执法决定的法律依据合宪且合法,从执法程序源头融入民主、法治、规范思想,为执法程序和执法结果提供合法依据,为行政相对人和社会公众提前接入行政执法提供畅通渠道,为我国行政执法制度的融贯性提供机制保障。法制审核确立为行政处罚的前置程序是行政执法制度的创新之举,彰显了我国在国家治理体系现代化过程中的制度自信。

  以执法全过程记录制度规范执法行为,从程序中坚持以人民为中心。全面采用数字化手段记录行政执法的启动、调查取证、审核决定、送达执行等全部过程有利于监督行政执法的程序合法性,为维护执法人员和行政相对人的合法权益提供客观证据。一方面,执法全过程记录制度既是对执法主体的监督,倒逼其在执法过程中恪守法纪,实现规范化执法,又是对执法主体合法执法的客观佐证;另一方面,执法全过程记录制度也是对执法过程中行政相对人言行的记录,确保行政相对人的知情权,具有权益保障、教育和引导的功能。

  以行政执法公示制度推进执法公开,从结果上坚持以人民为中心。行政执法公示制度是保障执法结果民主性的制度创新之举,是保障行政相对人和社会公众知情权、参与权、表达权、监督权的重要举措。以执法信息的法定化公开把执法依据、执法过程和执法决定确保行政相对人和社会公众能够对行政执法进行事前、事中和事后的全过程监督,是全过程民主在行政执法领域的具体体现,有利于进一步提高行政执法能力和水平。

  随着任务导向型公共行政改革的兴起,根据社会事务发展的外部情景和内在需求,政府从计划经济年代的家长式管理者发展成市场经济新形势下兼具管理、服务、监督、辅助的多元角色。现代行政权所萌发的服务型理念引导着国家权力的社会智能化转型以及“权力”向“权利”的回归。法治社会中,实现政府角色转化,构建依法行政的政府治理效能,最紧迫之事就是通过制度变革行政权力,以保障行政执法权配置与社会事务分布的有效匹配,确保权、事相对应。这是向法治型政府、服务型政府、创新型政府转变的基本前提。我国的行政执法制度优势正在不断显现,由制度优势向治理效能转变,确保了行政权力分配与社会事务的分布呈正向相关关系。该制度在行政执法全过程稳步发挥优势,不断提升行政执法能力和水平,协力推进国家治理体系和治理能力的现代化。

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