【思享家】推进园区高质量发展，勇做示范引领排头兵

　　作者：甄杰（华东政法大学商学院工商管理系主任、同济大学中国产业园区发展研究中心执行主任）

　　从蛇口工业区开发建设打响开山炮，到在14个沿海开放城市内建立第一批国家级经济技术开发区，再到党的十八大以来各级各类产业园区在我国国民经济体系中的作用越来越凸显，产业园区在建设中国特色社会主义的伟大征程中作出了突出贡献。尤其是党的十八大以来，产业园区以实现高质量发展为目标，坚定不移地探索特色高效的发展模式，不仅逐步建立起引领经济社会发展的创新生态系统，而且围绕处理好政府和市场的关系，持续推进了园区治理能力现代化水平的不断提升。

　　建立园区创新生态系统

　　党的十八大以来，中国产业园区更加注重经济增长的质量和效益，引进高新技术产业、环保产业等，加快形成鼓励创新创业的社会文化环境以及优良的政策环境、技术环境和市场环境。并且，在实现人民美好生活的目标指引下，园区日益重视把自身规划与城市总体规划相衔接，把园区建设成人文环境优越、自然环境优美、生态环境和谐、文化品位高雅的现代化创新社区。

　　一是打造产业生态体系。十年来，园区在明确主导产业的基础上，注重核心企业的引入与培育，发挥其辐射带动作用，通过投资、创新、知识转移、品牌影响力促成了园区的产业集聚效应。同时，注重产业结构的优化和升级，激励主导产业中的核心企业将研发中心、区域总部迁入园区。园区内的企业不仅形成了纵向的上下游产业链关系，而且加强了咨询、金融、人才、管理等各种配套服务关系。进一步地，在产业补链强链稳链的过程中，以企业为纽带，形成了园区之间的互动合作局面，逐步完善了蜂巢式的网络发展形态，建立起园区的产业生态体系。

　　二是形成合理空间结构。从地理空间看，党的十八大以来，园区开发的重点逐渐由东部向中西部倾斜，使得中西部地区的园区获得了较快的增速，在总量上已经与东部地区平分秋色，形成了东中西部全面布局、均衡发展的局面。并且，在集约、高效等理念的指导下，国家加大了对各类开发区清理整改的力度，使得园区在数量不断增多的情况下，新增面积表现出递减趋势。同时，园区开始重视内部社会空间和治理体系的构建，逐渐从单一的经济空间向融合了社会空间的产业社区转型，开始大量配置为职工提供生活服务的住房、公共设施、基础设施等，重视园区环境品质的提高，并在这一过程中形成新的制度动力。

　　三是滋养协同共生关系。作为地方政府发展经济的增长极，产业园区在重视招商引资、招才引智的基础上，近十年来更加重视安商、育商等工作。比如，各产业园区更支持和鼓励园区内企业形成紧密互动关系，加强园区内企业之间相互采购等交易性市场合作行为，并产生频繁的协同合作活动，形成了良好的创新氛围。进一步地，园区不再简单地招揽相关人才，而是注重人才工作粘性和贡献实效，发现并培育园区内入驻企业的领军人才，为“土著”专家提供创新成长的广阔空间。

　　当前，产业园区已经由单一功能的经济区向经济社会多重功能的综合区转变，成为产业社区或者产业新城。

　　聚焦高质量发展，提升园区治理体系和治理能力现代化水平

　　产业园区是中国经济改革的试验田。在建设中国特色社会主义的道路上，通过改革探索，园区治理体系和治理能力的现代化水平不断提高。尤其是这十年来，产业园区在推进产城融合发展、区域一体化建设、体制机制改革以及跨境合作等方面都发挥了不可替代的关键性作用。特别是在当前面临重大公共疫情和国际环境复杂变化的多重压力下，产业园区的引领示范作用将更加重要。当前，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务。推动高质量发展，要更好发挥园区产业和资源优势，打造具有国际竞争力的产业集群。

　　一方面，园区要持续提升自身管理水平，重视园区的规划与运营工作，推进与其他园区之间的合作，全面提升园区治理体系和治理能力现代化水平。一是重视规划管理。园区秉承“一张蓝图绘到底”的规划理念，从产业发展和空间形态两个方面对园区战略方向进行总体把控。近十年来，园区日益重视产业规划，明确贴合自身发展环境的主导产业定位，并有意识地将产业规划与空间规划作为一个整体进行系统考虑，促进了园区的持续凝聚发展。

　　二是加强运营管理。园区通过体制机制改革，不断调整自身的管理职能与组织结构，在权力配置问题方面夯实园区高质量发展的基础。具体来看，园区以产业链招商推进园区持续发展，以建立精准招商联动机制优化招商工作行为规范，营造良好的营商环境；通过提供生产保障服务、生活配套服务，提高了园区服务质量和产城融合水平；通过优化园区内部各部门之间的工作关系，以及园区和地方政府、开发公司等主体的协同关系，加强组织管理。2017年，首次从国家部委层面提出要探索政府引导、企业参与、优势互补、园区共建、利益共享的“飞地经济”合作，通过充分发挥各地区比较优势，促进土地、技术、管理等资源优势互补和优化配置，共同参与园区建设和运营管理，着力提升合作园区开发建设、经营管理的市场化和专业化水平。

　　三是优化评估管理。园区管理部门依据相应的指标体系分阶段地对园区的管理过程和管理绩效进行诊断和评价。产业园区日益重视自身管理效率的提升，以及与周边产业集群形成差异化的竞争优势。同时，2016年国务院办公厅印发《关于完善国家级经济技术开发区考核制度促进创新驱动发展的指导意见》，明确对连续两次考核处于最后5名的国家级经济开发区，按程序报国务院批准后降为省级经济开发区；2021年商务部印发《国家级经济技术开发区综合发展水平考核评价办法》，新《考核评价办法》新增“园区地区生产总值增速”等5项增速类指标，按东、中、西部地区分类考核排名，并同时加大退出频次，连续三年内有两次进入本地区（按东部地区、中部地区、西部地区划分）最后5名的纳入降级备选名单，商务部根据两次考核平均得分情况分地区研提降级建议名单，报国务院批准后退出国家级经开区序列，从而实现有进有退、动态治理的有效管理。

　　在规范园区管理的基础上，为促进园区健康、可持续、集约高效、特色化发展，将园区真正培育成为经济增长极，要进一步做好以下四个方面的工作：一是要根据新发展格局明确中国产业园区的功能、定位和战略目标，统一认识园区发展的普遍性和持续性特征，厘清创新生态系统在园区层面的内涵与表现；二是要建立市场化条件下园区多元共治的管理体制，基于多主体共生的发展导向，形成园区协同发展模式，营造多元联动、高效融合的共治氛围；三是要形成跨行政区划、跨国背景下的新型园区开放方式，识别园区间差异化需求并实现有效匹配，在协调合作过程中建立高效可行的协商机制，并制定有效落地的利益分配机制；四是要根据园区高质量发展的具体路径，抓牢园区实现战略目标的新的驱动要素，在园区制度建设、多主体多层次融合发展、创新软环境培育等方面不断深化和完善。