作者：李宏伟（中共中央党校（国家行政学院）社会和生态文明教研部教授、博士生导师）

　　中国共产党第二十次全国代表大会是在全党全国各族人民迈上全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的关键时刻召开的一次十分重要的大会。党的二十大报告充分肯定了新时代10年来生态环境保护取得的历史性成就。报告指出，“我们坚持绿水青山就是金山银山的理念，坚持山水林田湖草沙一体化保护和系统治理，全方位、全地域、全过程加强生态环境保护，生态文明制度体系更加健全，污染防治攻坚向纵深推进，绿色、循环、低碳发展迈出坚实步伐，生态环境保护发生历史性、转折性、全局性变化，我们的祖国天更蓝、山更绿、水更清”。进入新时代新征程，面向美丽中国的这个目标，报告提出“健全现代环境治理体系”。我国的环境治理体系在党的十八大之前初步发展，党的十八大以来随着生态文明体制改革不断向纵深推进，现代环境治理体系日渐完善。党的二十大报告提出推进人与自然和谐共生的现代化，将其作为中国式现代化的一个重要特征，由此引发了当下关于环境治理体系现代化更加全面的思考和研究。人民群众对美好生活的需求中对优美生态环境的需求日渐旺盛，从需求侧来讲，当前我国推进现代环境治理体系的需求十分迫切。

　　一、面向美丽中国的现代环境治理体系的理论内涵

　　从理论内涵来看，健全现代环境治理体系是实现国家治理体系和治理能力现代化的内在要求。当前亟需构建党委领导、政府主导、企业主体、社会组织和公众共同参与的生态环境保护大格局。形成一整套一体谋划、一体部署、一体推进、一体考核的制度机制。但是，放在现代化的背景下来思考，就必须和当下我们发展的阶段性特征和如何推进中国式现代化联系起来。从美丽中国建设来讲，广大人民群众对于美好生活的向往中对于环境的诉求日益旺盛。从推进现代化进程来看，结合总书记在报告中讲到的五个重要特征，我们需要把人民对优美生态环境的诉求与人的生存、发展的需求都作为中国当代发展的迫切需要。因为美丽中国对应的目标是中华民族永续发展。通过永续发展的现代化来实现中华民族永续发展的目标，这是在理论方面的创新。

　　习近平生态文明思想体现了党对生态文明建设的全面领导。这一思想的确立使得实现美丽中国目标在方法上、路径上、观念上都有了根本遵循。相关责任主体如何去推进美丽中国建设，实现现代化的目标？党委领导是关键，政府、企业、公众是支撑，如果没有政府、企业和社会这三个主体充分发挥作用，党委领导就不能真正地发挥关键性作用。党委领导就会局限在理论思考层面，不能真正地落在实践，落在执行的主体上，不能形成合力。美丽中国建设就不可能顺畅。加强生态文明建设，推进人与自然和谐共生的现代化，是一场大仗、硬仗、苦仗，必须加强党的领导。

　　二、中国现代环境治理体系不断丰富和完善

　　党的十八大之前，环境治理体系存在明显不足和短板。主要是政府、企业、社会、公众等主体责任落实方面存在体制机制不畅通、政策制度不协同。党的十八大以来，特别是十八届三中全会以来，环境治理的制度和法律建设在不断地丰富完善。

　　党的十八大报告中提出加强生态文明制度建设，党的十八届三中全会提出推进生态文明体制改革，党的十八届四中全会强调依法推进生态文明体制改革，2015年上半年出台了《关于加快推进生态文明建设的意见》，其中35条中12条是阐述体制机制和制度的；下半年出台了《生态文明体制改革总体方案》，党的十九大报告中论述生态文明这部分的题目就是加快生态文明体制改革，建设美丽中国。2018年5月召开的全国生态环境保护大会特别强调建立健全生态文明制度体系。目前这个制度的框架已经基本构建完成。

　　2018年3月11日，十三届全国人大第一次会议通过了《中华人民共和国宪法修正案》。在宪法修订时将生态文明、美丽中国、绿色发展都纳入了其中。此前，2014年修订的环境保护法引入了生态文明的理念，明确了生态环境保护是基本国策，完善了政府对环境监督管理的责任，设立了信息公开和公众参与专门的一章，加大了违法排污责任。对环境污染入刑在刑法上面也作了相应的修改。因此这部法被称为是有史以来最严的环境保护法。十八大以来，我们制定了长江保护法、湿地保护法、噪声污染防治法等7部法律，修改环境保护法、大气污染防治法、水污染防治法等17部法律，其中长江保护法是首部全国性流域的环境法律。黄河保护法日前经第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十七次会议通过，将于2023年4月1日起施行。我们在生态文明领域的科学立法、严格执法、公正司法和全民守法也达到了历史的新高度。

　　中央生态环境保护督察工作贯彻习近平生态文明思想，落实党政同责、一岗双责，这几年力度较大、成效显著。2015年-2018年，完成31个省 (区、市)及新疆生产建设兵团第一轮督察全覆盖，并对20个省(区)开展“回头看”。2019年—2022年，完成第二轮中央生态环境保护督察全覆盖，并对6家中央企业和2个国务院有关部门开展督察。通过这两轮督察，我们确确实实解决了一批非常突出的问题，或者说是长期没有解决的问题得到了解决。无论第一轮还是第二轮环保督察都保持了严的基调。对破坏生态环境事件，严肃查处，扭住不放，一抓到底。该曝光的就曝光，该问责的就问责，该约谈的就约谈，因为严，使这项制度落地生根，扎实见效。中央生态环境保护督察切切实实压实了党委和地方政府的责任，明确了地方各级党委和政府主要领导是本行政区域生态环境保护的第一责任人，到省里是省委书记和省长，到市里是市委书记、市长，到县里是县委书记、县长，他们要对本行政区域生态环境保护以及生态环境的质量负总责。对于跟环境保护相关的重要工作，他们要亲自部署，亲自过问，重要的环节要亲自协调，重要的案件要亲自督办。如果一个地方生态环境保护出了问题，比如说污染防治攻坚战的任务没有完成，要问责的是谁？是这些主要领导。这就压实了党委政府的责任。同时我们还通过一岗双责压实其他相关部门的责任。除了生态环境部，其他相关部门也要履行好生态环境保护的职责。2022年11月3日，生态环境部与最高人民法院、最高人民检察院、国家发改委、工信部等一共18家单位，联合印发了《关于推动职能部门做好生态环境保护工作的意见》，非常明确地规定了相关职能部门要履行好生态环境保护的工作职责。也就是管发展的也要管环保，管生产的也要管环保，相关部门必须按照一岗双责的要求抓好环保工作，各个部门守土有责，守土尽责，分工协作，形成一种有效的合力，共同推进生态环境保护事业。这项工作推动了环境治理体系现代化，获得了百姓点赞、中央肯定、各方支持的良好效果。

　　三、完善协同机制，推进环境治理体系现代化

　　毋庸讳言，今天我国环境治理体系中依然存在着制度不协同、统筹协调的主体不清晰的问题。在几个主体中强调党的领导地位，起领导作用，但是在具体执行中，并不能直接把党作为统筹的主体。需要将政府、企业、社会三个主体的责任真正落实。社会组织作为公众的宽泛主体，但在实践中未能充分发挥作用。例如在“双碳”目标的实现上，党的二十大报告指出要协同推进降碳、减污、扩绿、增长。怎样体现协同呢？党的领导是促进经济社会发展全面绿色转型的总牵引，如果单纯只强调党的领导，那显然不够。因为总牵引势必要落在各部门制定的行动方案中，这些行动方案必须互相协同才能促进四个目标最终全部实现。所以生态环境部、国家发改委等七部委联合印发的《减污降碳协同增效实施方案》提出要“突出协同增效”：坚持系统观念，统筹碳达峰碳中和与生态环境保护相关工作，强化目标协同、区域协同、领域协同、任务协同、政策协同、监管协同。一是坚持党的领导，贯彻党中央关于生态环境保护的总体要求和决策部署，实行生态环境保护“党政同责”“一岗双责”，推动政府治理和社会调节、企业自治良性互动。二是坚持多方共治，明晰政府、企业、公众等各类主体权责，畅通参与渠道，形成全社会共同推进环境治理的良好格局。三是坚持依法治理，健全法律法规标准，严格执法、加强监管，加快补齐环境治理体制机制短板。实现美丽中国目标，必须强调一体谋划，一体部署，一体推进，一体考核，以生态环境部为主导，通过协同统筹来解决。

　　党的二十大报告指出，要全面实行排污许可制。加快构建以排污许可制为核心的固定污染源执法监管体系，是推动落实企业主体责任非常有效的措施。简单讲就是对所有的污染源发个证，有这个证企业才可以排污。迄今为止发证的数量已经达到了35.26万家，登记数有268万家，不需要发证的也有近120万家。按证排污能够起到一个持续削减的作用，形成一套名录、一套标准、一个平台和一套数据，实现固定源相关环境管理制度的协同增效。未来还有几项工作亟需深化：一是推动相关制度与核心制度的全联动。二是实现排污许可管理的全覆盖。三是贯穿固定污染源监管的全周期，主要是强调发证是给固定的污染源发放的，同时建立环保的数据平台，信用评价体系和多部门的联防联控，形成一个有效的体系，加强科学精准的管理。

　　面向美丽中国的现代环境治理体系需要加强党的领导，在此基础上还需要多方协同共治。以政府治理推动社会和企业自治，各主体能够各尽其力、各担其责，既包括畅通参与渠道也包括环境保护中的公众参与。社会组织是在党的领导下发挥作用，这与西方环保组织有很大不同。但中国和西方的社会组织存在共性，这个共性就是其作用的发挥都要有畅通的参与渠道。如何让渠道更加畅通？从政府主体来说，就是政策制定上能充分吸取来自人民群众的声音。如果渠道不畅通，多方共治就很难实现。实现生态环境治理现代化，制定法律需要和人民实现良好沟通，推进政策更好落实。做到导向清晰、多元参与、激励有效、良性互动相统一，真正实现共建共治，从而实现真正的共赢。当然，方法论上强调系统思维。习近平总书记提出的山水林田湖草沙系统治理实际上就是系统思维的具体应用。生态文明建设强调全方位、全地域、全过程开展，国家治理体系现代化同样需要秉承系统思维，有序推进。

　　（本文系国家社科基金重大项目“党的十八大以来党领导生态文明建设实践和经验研究”（22ZDA106）的阶段性成果）