提升涉外执法能力的着力点

　　作者：邱奕夫

　　习近平总书记强调，要“综合利用立法、执法、司法等手段开展斗争，坚决维护国家主权、尊严和核心利益”。当前，我国正在加紧推动相关立法，弥补涉外法律法规的空白，涉外立法正在逐步完善，涉外法治工作取得明显成效。在此基础上，通过执法将涉外法律法规落到实处，是运用法治方式维护国家主权、安全、发展利益的重点环节，但涉外执法相对于国内执法而言，涉及面广、环节众多、难度更大，我国目前在执法体制机制、执法能力等方面还存在短板，需要适时完善相关制度。

　　完善行政域外管辖制度。涉外执法首先面临的就是域外管辖的问题。域外管辖是将位于我国领域之外的人、物、事“纳入”管辖范围，其基础是管辖权。当前个别国家在出口管制、经济制裁等领域的行政执法中频繁对其他国家的相关主体进行“长臂管辖”，受到各国反制，其原因就在于这种所谓“管辖”缺乏管辖权基础，是不正当的。我国要提升涉外执法能力，首要的就是对域外管辖制度进行完善。一方面，通过法律解释明确有关立法的域外效力，以提供国内立法授权基础，符合依法行政原则；另一方面，域外管辖制度应符合国际法“合理联系”这一基本要求。尽管当前在立法管辖方面存在属地原则、属人原则、保护原则等管辖权基础规则，但在明确性和具体性方面还存在不足，可在对等原则的基础上，完善“涉外因素”识别标准，进一步明确和细化相关案件涉外因素联结点，探索以物理跨境、数据传输、贸易往来等作为域外管辖的“合理联系”。同时，应明确国家管辖豁免原则在行政执法中的适用。行政主体原则上不能针对外国国家中央或地方政府及其组成部门、国家主要控股的企业、外国法律授权行使公权力的组织、履行公职的外国公职人员等进行管辖，但以放弃管辖豁免、商业行为等为国家管辖豁免的例外情形，在这方面，可适时推动外国国家豁免法的条文修改，拓宽其适用范围。

　　构建涉外执法专门程序。涉外执法需要构建合理的过程规范，即涉外执法程序。行政执法的程序法规则在涉外执法之中同样适用。在缺乏专门涉外行政程序规则的现状下，既有行政程序规则原则上应当同等适用于涉外执法。在此基础上，应逐步构建符合涉外执法特征的涉外执法专门程序。具体而言，在调查取证方面，根据国家主权原则将调查行为严格控制在我国境内；域外证据应当经过所在国公证机关证明，外文书证或者外国语视听资料应当附有由具有翻译资质的机构翻译的中文译本；域外信息、数据调取不能侵犯其他国家的数据主权，以信息、数据所在国法律未明确禁止或者有其他要求为前提。在送达方面，原则上不能以直接送达和留置送达的方式进行域外送达，可参考民事诉讼法及其司法解释将部分域外送达转换为域内送达，电子送达以相对人同意为前提，邮寄送达以受送达国家不禁止为前提，公告送达应确保相对人的可知晓性。行政强制措施方面，根据领事公约或协定应当将长时间限制人身自由的行政强制措施明确纳入通知外国人本国使领馆的事项范围。与此同时，涉外执法应当遵守正当程序原则，相对人为外国人时，应确保以其通晓的语言文字进行沟通交流，必要时为外国人提供翻译；相对人位于域外时，应通过各种途径与相对人取得联系，确保其参与性。

　　推动涉外行政执法合作。涉外行政执法合作是不同国家行政主体之间就特定行政事务开展合作，包括提供协助、请求协助、联合行动等具体类型，合作内容包括文书送达、调查取证、监督检查、强制执行等。涉外行政执法合作发挥着优化管辖权配置的功能，进而缓和冲突，提升治理质效。我国目前已经在税收征管、金融监管、环境保护等领域签署了众多涉外行政合作方面的条约、协定。下一步，我国既需拓宽已有合作的深度和广度，在传统涉外执法合作领域，要完善和深化已经建立起的双边或多边合作机制，又要开拓创新、在新的涉外法治实践领域建立合作机制，积极参与或主导建立多边合作机制，为国际新规范的制定或新纠纷的解决提供中国方案。在提升涉外执法力度上，适时在国内层面对涉外行政执法合作进行细化，统一裁量标准，细化工作流程，确保执法的公平正义。一是在特定领域设置领域内的统一合作对接部门，发挥对外联络、沟通和对内移送、协调的作用。二是明确合作流程与办理期限，确定合作各方行政主体的义务，合作获取信息应限定使用目的，注重对个人隐私和商业秘密的保护。

　　确立承认外国行政行为制度。承认外国行政行为是一国通过自主意愿表示，同意外国行政主体作出的行政行为在本国领土范围内产生法律效力。这是涉外执法顺利达成的必备机制，旨在承认外国行政行为可实现不同国家行政监管的有效衔接，避免重复监管等问题，实现国家间互惠共赢。目前，我国在国外学历学位认证、海关“经认证的经营者”互认等方面已经开展承认外国行政行为实践。《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》中有关工作机制决定中止或者撤销禁令、国务院商务主管部门批准豁免遵守禁令的规定实际上也是对外国行政行为的一种承认。在这个问题上，我们应当重视国际双边或多边机制作为承认外国行政行为的保障基础。一方面，可以联合国、WTO、区域全面经济伙伴关系协定等多边机制为保障，确立相关领域承认外国行政行为制度；另一方面，可以更为灵活地选择国际双边机制方案，在特定行政领域与特定国家达成承认外国行政行为的条约、协议。在此基础上，可进一步对承认外国行政行为的承认对象、承认条件、承认方式、承认程序等作出安排。（邱奕夫）