共同富裕背景下分层分类社会救助体系建设

　　作者：张浩淼（四川大学公共管理学院教授）

　　共同富裕既是当前中国新时代发展的战略蓝图与远大目标，也是全面建设社会主义现代化强国的重大战略举措。事实上，要实现全体人民共同富裕，其关键在于缩小群体间的收入差距，不断提升低收入群体的增收能力、生活品质和社会福利水平。正如习近平总书记指出，低收入群体是促进共同富裕的重点帮扶保障人群。帮扶保障低收入和困难群体离不开作为民生兜底“安全网”的社会救助制度，在迈向共同富裕过程中，推进社会救助高质量发展非常关键。

　　2020年8月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于改革完善社会救助制度的意见》，要求“用2年左右时间，健全分层分类、城乡统筹的中国特色社会救助体系，在制度更加成熟更加定型上取得明显成效”。2021年3月，《国家“十四五”规划和2035年远景目标纲要》提出“健全分层分类的社会救助体系，构建综合救助格局”。党的二十大报告明确指出，要“健全分层分类的社会救助体系”。由此可见，分层分类社会救助体系是我国社会救助高质量发展的关键支撑和重要体现。

　　一、共同富裕背景下分层分类社会救助体系建设的目标和关键问题

　　分层分类社会救助体系要求针对不同类型的困难家庭和人员提供有针对性的、差异化的救助帮扶，目的是形成分层次的梯度救助格局。对于低保、特困人员等绝对困难群体，要给予基本生活救助和专项救助等更多的帮扶救助，对于低保边缘家庭和支出型贫困家庭等相对困难群体，主要给予专项救助，使社会救助形成适当的梯度，这样困难群众的救助就不是只瞄准低保对象、特困人员的“断崖式”救助，悬崖将变成一个“缓坡”，救助范围也会得到有效拓展，救助也将更为公平。分层分类社会救助体系建设是为了实现社会救助从“悬崖”到“缓坡”的转变，进而实现救助的公平、精准和高效，助力低收入群体实现共同富裕。

　　分层分类社会救助体系建设需要围绕“救助谁、如何救、救什么”重点着力，解决好分类管理、需求研判和分层救助这三大关键问题。

　　第一，分类管理意味着要对低收入群体进行科学合理的分类，虽然总体上低收入群体可以划分为绝对困难群体、相对困难群体和其他困难群体三大圈层，但每一圈层的群体还需要进行细分。

　　第二，需求研判意味着要准确识别和清楚评估低收入群体的救助需求，以实现需求牵引供给，为实现救助的供需匹配奠定基础，打通兜底民生领域的治理痛点。在迈向共同富裕的过程中，人民群众对美好生活的要求必将不断提高，美好生活的内涵会不断丰富，低收入群体对社会救助的需求必然呈多样化趋势。

　　第三，分层救助意味着要针对不同类别的救助对象提供分层次的供需匹配的精准救助，不只要实现“济贫”，还要实现“助困”，充分发挥兜底保障和促进发展的双重功能。我国当前社会救助体系中区分了社会救助的项目层次：一是最低生活保障、特困人员供养的基本生活救助，主要解决基本生活问题；二是医疗救助、住房救助、教育救助、就业救助等专项社会救助，主要解决相关专门问题；三是受灾人员救助、临时救助的急难社会救助，主要解决突发问题；四是以社会力量参与为补充，主要解决个性化突出问题。其中，基本生活救助和急难社会救助主要发挥兜底保障的功能，专项社会救助和社会力量补充救助主要发挥促进发展的功能，在共同富裕背景下，发挥促进发展功能的救助层次还需进一步加强。

　　二、共同富裕背景下分层分类社会救助体系建设的基本路径

　　我国分层分类社会救助体系建设应该从社会救助体系的四大构成要素，即救助主体、救助对象、救助内容和救助方式入手，统筹救助资源，努力深化帮扶救助工作措施，着力提高社会救助工作的针对性和有效性，打造综合救助格局，筑牢共同富裕的底板。

　　（一）救助主体层面：多元化与相互合作

　　一是政府主导，加强相关部门联动协作。推动分层分类社会救助体系建设，需要解决社会救助管理部门多头管理的问题，不断推进政府内部社会救助职能一体化。应采取民政部门主管、相关部门配合的适度集中管理方式，即由民政部门牵头，分类识别、统计社会救助对象，各主管部门具体实施分类救助，以协调各项社会救助项目，及时研究问题，使救助资源发挥合力。二是社会参与，引导多元主体互动互补。慈善组织、社工机构、志愿者等社会力量是政府社会救助制度的重要补充，应积极推动政府购买社会救助服务，引入广大社会力量参与，充分调动基层党组织、社区、社会组织、慈善组织、社会工作者等主体的积极性。积极发展社会救助领域社会工作和志愿服务，促进社会救助向专业化、个性化、发展型转变。

　　（二）救助对象层面：精准化与灵活及时

　　一方面要精准识别，持续提升救助对象认定标准。可建立多维判定标准，涵盖经济收入、日常生活、住房保障、劳动就业、健康医疗、教育负担、社会融入等多维度指标。根据救助对象的困难情况进行赋分，并在分值基础上给予不同的救助措施，从而形成与经济社会发展相适应、梯度合理的标准体系。另一方面要及时跟进，动态更新救助对象需求变化。加强救助对象动态监测管理机制，适时动态更新，确保对象全面、数据精准、更新及时。对于易致困易返困对象，应关注其生活状况，尤其是注意有无受到疾病或者灾害等突然性因素陷入困难的情况，以确保信息的真实性、及时性、准确性和有效性，防止因信息更新不及时而造成的遗漏救助现象的发生。

　　（三）救助内容层面：类别化与丰富多样

　　要拓展创新，实现救助类别化与衔接紧密化。基本生活救助、专项救助和急难救助这三类救助圈层不是完全独立的，而是相互联系甚至相互衔接的，不能用分立的眼光来看待这三个救助圈层，而是应该从系统的、联系的角度对不同圈层的救助对象给予分类救助；要积极主动，推进生存型救助向发展型救助转变。进一步健全和优化现有社会救助体系，救助理念需要从过去的被动、消极的救助理念向积极的救助理念转变，应从关注人的生存向关注人的发展转型，从物质救助为主拓展到包括服务给付、精神慰藉、能力提升、资产建设、社会融入等综合型救助。

　　（四）救助方式层面：层次化与需要满足

　　一是“线上+线下”联动，实现主动监测与需求综合评估。要加强大数据监测预警，通过建立低收入人口动态监测信息库，充分了解掌握低收入人口的多样化需求，同时，要对各类群体进行实地巡访关爱，把走访发现的需要救助、需要帮扶的困难群众作为基层组织的重要工作内容。二是“兜底+拓展”结合，建立需求导向的递送模式。分层分类社会救助既要满足救助对象基本生活需要，也要积极拓展社会救助服务，进一步创新整合社会救助服务的内容和方式，提升救助对象的能力，满足救助对象发展的需要，建立“兜底+拓展”的救助提供模式，为不同类型困难群体提供精准和温暖的“救助套餐”。