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加快构建中国现代海洋安全治理体系

  作者:杨震(上海政法学院东北亚研究中心副主任、副研究员)

  海洋是人类的第二生存空间,其安全事务不仅影响海洋自身,也对陆地事务产生越来越大的影响。实施有效的海洋安全治理具有重大战略意义。中国在坚定释放其海权潜力的同时,受到海洋方向的安全威胁也不断呈现出上升趋势。因此,构建中国特色的现代海洋安全治理体系,具有紧迫性和战略性。

  以总体国家安全观为指导,科学规划中国海洋安全战略。党的二十大报告中指出:“强化国家安全工作协调机制,完善国家安全法治体系、战略体系、政策体系、风险监测预警体系、国家应急管理体系,完善重点领域安全保障体系和重要专项协调指挥体系,强化经济、重大基础设施、金融、网络、数据、生物、资源、核、太空、海洋等安全保障体系建设。”

  海洋是地球表面最大的公共空间,也是诸多安全威胁的发源地。中国作为世界上最大的陆海复合型国家,与日韩等海上强国隔海相望,面临的海洋安全形势尤为复杂。在传统安全威胁领域,美国的“印太战略”和“分布式杀伤”概念、日本的“新安保指针”、印度的“东进政策”等,不仅进逼中国的海上战略纵深,还对中国至关重要的海上交通线构成越来越严重的威胁。在非传统安全领域,海洋污染导致的气候变化问题等也对中国海洋经济的发展形成了较大潜在威胁,其中较为突出的威胁来自日本。2023年8月24日,日本向太平洋排放大量核污染水,对全球海洋环境造成严重破坏,不仅对中国的海洋经济形成了冲击,还因此产生了较为严重且具有不可控风险的全球海洋公共卫生问题。可以说,中国因其涉海利益重大,涉及国家多,且地缘政治环境复杂,海洋安全形势较为严峻。因此,以总体国家安全观为指导,完善海洋安全治理体系,增强海洋安全治理能力,不仅具有战略性,更具有紧迫性。

  海洋安全治理体系是国家海洋治理体系的一部分,而国家海洋治理体系则是国家治理体系的组成部分。在构成元素上,国家海洋安全治理体系是由治理主体、治理客体、治理目标、治理手段等多种元素构成的集合体。在涵盖要素上,国家海洋安全治理体系包含了以下四类基本要素:一是海洋法律法规,如《海岛保护法》《海洋环境保护法》《海洋倾废管理条例》等;二是海洋安全治理制度,如正在推行的旨在进行海洋环境安全治理的海洋生态红线制度等;三是海洋安全管理机构,包括承担海洋环境安全治理职能的生态环境部和承担海上公共安全治理职能的海警部队等;四是海洋管理体制机制,如海警部队内部的领导指挥体制、海上执法队伍与海洋管理机构间的协调机制等。由此可见,中国的海洋安全治理体系具有以下鲜明特点。

  一是综合性。如前所述,中国现阶段面临的海洋安全威胁呈现出多样化的特征,既有来自国家行为体的威胁,也有来自非国家行为体的威胁;既有传统安全威胁,也有非传统安全威胁。面对这样日益复杂的海上安全形势,必须协同各种国家战略能力进行应对。

  二是全面性。从中国的海洋安全治理体系的构成要素来看,既有海洋法律法规和海洋安全治理制度这样的“软件”,也有海警部队以及生态环境部等职能机构这样的“硬件”。需要指出的是,综合实力不断攀升的中国人民解放军海军所担负的任务和使命,也是国家海洋安全治理体系中不可或缺的一部分。从这个角度来说,中国的海洋安全治理体系涵盖了军事、环境、法律等诸多方面,并包括国防、生态环境以及公安等诸多部门,显示出其全面性的特点。

  三是多样性。如前所述,中国海洋安全治理体系是多种元素构成的一个集合体,这种多种元素的结构为整个体系带来多样性的特征。不仅体现在构成方面的多样性,也体现在能力方面的多样性,还包括涵盖要素方面的多样性。这种多样性是和中国海洋安全治理体系的前两个特征即综合性与全面性密切相关的。

  经过多年的摸索与实践,中国现在已经建成较为完善的海洋安全治理体系。然而,鉴于中国所面临的海洋安全形势较为严峻,海洋安全治理任务繁重,中国现有海洋安全治理体系还有进一步完善的空间。笔者认为,构建中国海洋安全治理体系的途径主要包括以下三个方面。

  首先,加强顶层设计,塑造共同战略目标。国家海洋安全治理体系涉及多部门和多地域,并且随着海洋安全形势的不断发展变化,这种涉及多部门和多地域的趋势还在不断发展。这种趋势不可避免带来部门和地域之间的理念和利益冲突问题。因此,唯有加强顶层设计,塑造共同战略目标,并在此基础上建立协同机制和统一规划,国家海洋安全治理体系才能健康发展、逐步完善。习近平总书记在主持召开二十届中央国家安全委员会第一次会议时指出:“要加快推进国家安全体系和能力现代化,突出实战实用鲜明导向,更加注重协同高效、法治思维、科技赋能、基层基础,推动各方面建设有机衔接、联动集成。”国家安全治理能力的提升必须遵照习近平总书记的指示,在总体国家安全观的指导下,制定国家海洋安全治理的目标,并根据当前形势选择和培育达成该目标的手段。统筹考虑国家海洋安全治理相关的各层次和各要素,追根溯源、统揽全局,在最高层次上寻求问题的解决之道,从而使各相关部门和地域集中力量与资源完成既定目标。

  其次,强化海洋安全治理的国际合作。中国可邀请在海洋安全方面享有共同利益的国家就各方关切领域进行坦诚交流,并在尊重各方合理诉求的基础上推动建立海洋事务合作伙伴关系,尽可能夯实以和平方式解决有关海上冲突的普遍共识。针对当前国际社会中前工业国家主要关心渔业资源保护、工业国家关心海洋矿物资源的开采与海上交通线安全、后工业国家关心海洋秩序的维护和可持续性发展等关切领域的不同现状,就各国关心的海洋安全问题设立国际海洋安全论坛,针对不同议题进行对话,探讨合作领域、机制和方式,尽力消除矛盾和冲突,并以此推进“海洋命运共同体”的落实。

  最后,增加海上公共安全产品的提供。中国也可以以增加国际海洋公共产品的提供作为强化海洋安全治理国际合作的途径。海洋领域也存在公共产品,如世界海洋公共性和开放性的维护、航海自由、打击和抑制海盗、海洋良好秩序的保持等,都属于海上公共产品。国际社会需要海洋公共产品的提供者,英国在19世纪提供了海上公共产品,美国也在20世纪提供了海上公共产品。当前,国际海洋安全形势对于海上公共产品的需求处于不断上升的阶段,现有海上公共安全产品的提供已经无法满足需要。在此背景下,综合国力快速提升的中国可以有所作为。在人类社会进入信息化时代的今天,世界上越来越多的国家建立海洋信息数据库,譬如中国的国家海洋科学数据共享服务平台。海洋数据能够立体实时和持续采集、海洋信息实现网格集成、海洋知识能够综合应用,很大程度上提高了海洋安全治理效率。因此,作为世界上最大的陆海复合型国家,中国有能力提供以海洋数据为代表的新时代海洋公共安全产品。这样不仅为强化海洋安全治理的国际合作提供良好基础,也可以有效反击“中国海上威胁论”,并将增加海上公共安全产品作为“海洋命运共同体”的重要内容进行实施和推进。

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