作者：姚帅（商务部国际贸易经济合作研究院国际发展合作研究所副研究员）；王泺（商务部国际贸易经济合作研究院国际发展合作研究所所长、研究员）

　　党的二十届三中全会提出，“深化援外体制机制改革，实现全链条管理”。这为处于转型时期的新时代国际发展合作事业指明了方向。中国对外援助在近75年的发展历程中，始终以顺应国内外形势变化为主轴，以改革开放为牵引，以综合国力和国际地位为出发点，经过不断改革创新，逐渐形成了一套具有中国特色、立足时代需要、指导工作实践的对外援助体制机制。

　　中国对外援助体制机制的历史经验

　　回顾中国对外援助体制机制改革道路，我们应总结历史经验，更好地服务国家外交总体布局和共建“一带一路”。

　　第一，对外援助体制机制始终在党的集中统一领导下，根据援外工作在不同历史阶段的定位而有所调整。随着援外目标、规模和方式的变化，中国援外主管部门和体制机制不断变迁演进。对外援助体制机制在新中国成立后探索起步，在拓展外交空间、扩大对外交往中逐步发展健全，在改革开放中不断调整，在深度参与经济全球化浪潮中逐渐成熟，在党的十八大以来全面深化改革中逐步转型升级、提质增效。尤其是2018年，党中央对援外体制机制作出重大调整，组建了国务院直属机构国家国际发展合作署，专司国际发展合作和对外援助工作。

　　第二，对外援助从启动伊始便是多主体参与的产物，始终存在统筹协调的需要。对外援助内容广泛，既有宏观层面的战略政策制定和多边双边合作，又有中观层面的各行业对接、项目管理，也有微观层面的设计施工、技术应用、产品开发等，其特性决定了参与主体的多元化和分散性，这是各援助国普遍存在的客观现实。随着援外资金和方式的不断拓展，越来越多的政府部门、地方省份、社会组织等面向发展中国家开展交流合作，部际、央地、公私等各层面的统筹协调成为管理体制机制中的重要内容，一系列统筹协调机制应运而生，整合发展资源协同发力的呼声越来越强烈。

　　第三，在大多数情况下保持了援外项目的全链条管理。从广义上讲，援外全链条管理的内涵是政策、预算、立项、执行、监督、评估保持在一个部门下垂直统一管理。在计划经济时期和改革开放前期，主管部门、“总交货人”“承建部”均设有直属机构支撑援外工作的管理与执行。在20世纪70年代“承建部责任制”阶段，地方援外管理机构在“承建部”和地方政府的双重领导下，作为援外项目筹建主体负责具体执行工作。纵观历史，尽管援外体制机制历经变迁，但在大多数时期，主管部门、承担行业援外任务的部委和地方政府，都在机构设置上保障了援外项目垂直管理链条的顺畅和连贯。

　　第四，地方政府作为援外管理体系中的重要一环，具备历史传统和丰富经验。在援外的各个阶段，地方政府始终占有一席之地。尤其在20世纪70年代，其参与程度达到顶峰，项目筹建任务全部由地方完成。这使得地方政府援外管理水平和能力大大提升，为此后继续承接如派遣志愿者、举办培训班等援外执行项目奠定了基础。同时，援外医疗队、农业示范中心等均采用“以省包国”模式并一直沿用至今，形成了各具特色的援外传统和经验。目前，部分援外工作直接委托给沿边省份实施，发挥地方区位和资源优势，对中央援外工作形成了有益补充。

　　中国深化对外援助体制机制改革存在内外双动力

　　当前，中国对外援助正处于向国际发展合作转型的关键时期，具有内外双驱动。

　　在外部动力方面，首先，从国际总体形势看，发展议题的内涵不断外延，全球发展形势的复杂性和严峻性加剧，国际发展合作进入深度变革期，围绕援助概念的重新界定、合作和治理范式的转变、发展叙事的重塑等问题，国际社会正在进行新一轮的思辨与革新。

　　其次，从援助国角度看，受经济增长疲软、保守主义抬头、地缘政治博弈加剧等因素影响，西方国家的援助利己主义倾向凸显，更趋于优先服务于本国的政治安全和经济利益，表现出明显的地缘政治化、意识形态化、泛安全化甚至武器化趋势。近些年，美国、英国、日本等主要援助国均对其援外体制机制、政策和实践进行了改革与调整，以适应新的形势和新的援助目标定位。

　　最后，从受援国角度看，随着“全球南方”的集体觉醒，发展中国家在全球治理体系中的声浪明显提升，冲破西方主导建立的现有国际秩序的意愿愈发强烈。在国际发展合作中，发展中国家的身份已从被动的接受者转变为积极的参与者和主导者，追求更大自主权，对援助需求上升且更趋多元，这使得援助国与受援国的关系已经转变为更加平等普惠共赢的发展伙伴关系。

　　在内部动力方面，从对外援助在新时代所发挥的独特作用来看，对外援助在国家总体战略中的地位显著提升。从团结“全球南方”国家、贡献全球发展的角度来看，中国作为“全球南方”国家的一员，已成为发展中国家经济增长的重要推动力和南南合作的积极引领者，形成了彼此利益深度融合的强大基础。在发达国家援助式微、援助供需缺口持续拉大的情况下，广大发展中国家渴盼中国给予更多更大支持。为此，我们更需要以全球尺度考量对外援助工作，着眼于为全球提供公共产品，总结分享中国式现代化经验，以中国式现代化促进世界共同发展。

　　从加速实现对外援助向国际发展合作转型的任务目标来看，转型涉及管理体系、机构设置、统筹协调、战略谋划、政策制定、制度建设、项目管理、计划预算、资金渠道、方式改革、人才建设、国际传播等多项工作，需要通过深化体制机制改革为实现转型奠定基础。因此，要构建符合客观规律和时代要求的新时代中国特色国际发展合作体制机制，整体性提升国际发展合作事业的治理能力和水平。