作者：梅帅（四川大学法学院讲师）

　　发展低空经济是新时代党中央作出的一项重大战略部署。2021年，“低空经济”概念首次被写入《国家综合立体交通网规划纲要》；2023年中央经济工作会议提出，打造低空经济等战略性新兴产业；2024年，党的二十届三中全会明确提出“发展通用航空和低空经济”，为低空经济高质量发展指明方向。

　　低空经济以空间开发为核心，助力交通运输新业态发展，是提升低空空间利用效率、优化综合交通系统布局，实现交通运输体系现代化的重要引擎。近年来，人工智能作为内驱力，正在与低空资源使用、低空公共服务、低空空间治理等相结合，形成低空经济的新行为、新方式，低空经济的应用场景日益多元化，正在快速融入人们的生产生活。

　　低空经济发展仍面临诸多挑战

　　当前，我国低空经济在带来广阔市场的同时，也面临诸多挑战。一是低空经济规范相对较少，规制功能相对较弱。当前低空经济立法层级较低、整合相对不足，规范可操作性不强，安全与创新发展不平衡；市场运营风险规制不健全，空中安全规制乏力，产业发展规制缺乏联动性，技术规制不完备。

　　二是低空经济监管机制不足，飞行服务监管欠缺。政府各部门等监管主体众多，在包容审慎和有效监管之间，对于何者事项展开监管不甚清晰；低空基础设施、飞行服务、产业发展、应用推广、安全保障等具体监管事项缺乏系统科学的配置；事前、事中和事后全链条风险规制机制缺失，低空飞行服务监管不完善，企业资质审核、飞行器安全审查、空域分类管理等监管标准有待健全。

　　三是低空经济行业自治不力，伦理约束较弱。低空经济行业协会未广泛建立，且功能定位在“促进”和“规制”间模糊不清；低空飞行、安全保障等多领域的行业准则未出台，低空旅游、低空飞行、低空物流等多场景的行业标准未制定；低空经济技术伦理约束不力，违反伦理的惩处性措施不清晰。

　　四是低空经济权益保障不够，公民隐私侵害等风险加剧。低空服务数据安全保障不足，公民隐私泄露等风险规制不力；低空飞行涉及主体众多，设计方、运营方、维护方等责任分担不清，公民飞行安全权益保障不足；低空经济纠纷化解机制不健全，纠纷化解平台未建立，纠纷处理速率较慢，纠纷化解方式之间缺乏联动、衔接；低空飞行风险较高，权益影响较大，飞行损害分担机制不完备。

　　对此，应进一步强化低空经济法治保障，推动低空经济高质量发展。

　　强化法治保障，推动低空经济高质量发展

　　完善低空经济领域立法，夯实规范指引。立法是低空经济高质量发展的前提，应完善低空经济法律规范，发挥立法对低空经济的引领、调控和规范的作用。目前，鉴于低空经济的技术创新、运行模式和适用场景的特殊性，完善低空经济更高位阶的规范尤为必要。在低空经济政策文件的指引下，一些省市对低空经济立法展开试点和先行探索。例如，2025年2月广州市人大常委会通过的《广州市低空经济发展条例》，3月深圳市人大常委会通过的《深圳经济特区低空经济产业促进条例》，6月无锡市人大常委会通过的《无锡市低空经济发展促进条例》。基于这些实践，可进一步梳理、归纳和总结有关立法经验，形成低空经济立法的基本共识，并适时通过法定程序，上升为更高位阶的规范；对于低空经济“领域立法”的范式，可围绕低空经济的产业发展、科技创新、技术规制等，统筹技术安全与发展创新，整合市场运营、空中安全、产业发展等跨部门的法律规范，推动低空经济领域立法内容的革新；在配套规范上，可通过补充低空经济其他立法以及制定下位法规范等方式，注重低空经济法律规范实施的可操作性，不断完善低空经济上下游产业相关立法，引导其有序发展，促使企业提升服务质量和安全性，构建低空经济新发展格局。

　　健全低空经济监管机制，强化飞行监管。低空经济涵盖基础设施、飞行服务、安全保障、产业发展、应用推广等多阶段，故而，应针对不同阶段采取相适应的监管举措，合理厘定各部门的负责事项，科学配置政府部门的权责；要系统科学的规划、配置低空经济多领域的监管，形成低空经济监管的事项清单，明晰涉及事项的负责部门及参与部门；建立低空经济日常管理的专门机构，基于行政任务本身，统筹其与商务、交通运输等部门的联系；完善低空飞行的准入和运行管理制度，在准入阶段，明确注册资金、人员配置等飞行业务的企业资质，明晰飞行器、飞行员、飞行辅助设备的配置要求，定期对飞行器的安全检查和强化飞行员的培训考核；在运行管理阶段，要求有关单位和个人在飞行前开展信息申报，区分不同类型飞行器安全运营的审批、备案等要求，防止“黑飞”“禁飞”事件的发生，确保有关部门对飞行活动的监督；结合空域特征、安全标准以及空域使用规范，完善低空空域分类管理制度，科学设置不同空域交通的管理要求，合理配置有关管理措施，促进空域资源有效利用与空域分类管理的融合。

　　推动低空经济行业自治，明晰行为标准。行业自治是低空经济法治保障的重要基石，也是实现行业治理水平提升的内在要求。可结合行业实践，对试点领域及覆盖场景加以整合，建立多层次的行业协会，为低空企业等提供安全运营的指引；要结合地区的发展阶段，在“促进”和“规制”之间寻求平衡，明确行业协会的着力重点，例如，在低空经济发展初期，行业协会更多注重产业发展、应用推广等，在发展稳定阶段，行业协会更多关注规制标准、规制细则的精细化等；要结合地方实际，出台相适应的行业准则，细化低空飞行运营、安全保护等工作要求，健全空中管理、应用基础、安全技术等行业标准，形成覆盖安全、商务、文旅等低空经济多领域的标准；要坚持科技伦理对技术运用的正向引领，明确伦理规定对行为的指引作用，设定违反技术伦理等惩处性措施，促进低空经济行业科技伦理的自律，明晰智能科技运用的伦理边界，审慎运用物联网、大数据、人工智能等技术，实现技术赋能与技术理性的融合。

　　加强低空经济权益保障，增强风险规制。作为低空经济法治的关键内容，权益保障的效果侧面体现了低空经济发展的质量，特别是在低空经济发展势头迅猛的时期，亟需加强低空经济权益保障，促进低空经济的持续健康发展。低空服务数据安全保障机制是防范隐私侵犯、数据泄露等权益侵害的重要手段，可引入量子加密、模块认证、数据隔离等技术，防范权益侵害以及技术风险的发生；低空飞行安全责任机制是厘定设计方、运营方、维护方等多主体责任的必要举措，可加强低空飞行强制报告、技术反制、区域联防等责任建设，规范各类低空飞行行为，营造规范有序的飞行运营环境；低空纠纷多元化解机制是低空经济权益保障的内在要求，可构建线上与线下相结合的纠纷化解平台，建立与之适应的调解、协商、仲裁等纠纷化解方式，尽可能地方便消费者选择，为消费者权益纠纷的快速化解提供保障；建立市场化的飞行风险分担机制是低空经济发展的重要支撑。由于低空飞行安全风险较高，带来的损害范围广、后果更为严重，可设定相关专项基金、完善保险设置等，进一步降低和转移风险，保障公民合法权益。

　　【本文系中央高校基本科研业务费（法学）研究课题“生成式人工智能的行政法规制研究”（2025fxzy-04）的阶段性成果。】