作者：彭錞（作者系北京大学法学院研究员）

　　2025年10月底，修改后的《村民委员会组织法》（以下简称“村委会组织法”）和《城市居民委员会组织法》（以下简称“居委会组织法”）正式通过审议，并于2026年1月1日起施行，这标志着我国城乡基层群众性自治组织法治建设迈入新阶段。据民政部2023年统计数据，全国共有居委会11.9万个，村委会48.9万个，覆盖广袤城乡，关联亿万群众。作为基层治理的法制“压舱石”，两部法律的修改不仅是对过去数十年基层治理实践经验的系统总结，更是对当前社会发展新形势、治理新挑战以及“全过程人民民主”理念的积极回应。从内容上看，两部法律修订呈现出三大鲜明亮点，为新时代基层民主治理的规范化、科学化、长效化发展，提供了坚实的制度支撑与清晰的行动指引。

　　党的领导法治化

　　习近平总书记指出，“社区治理得好不好，关键在基层党组织、在广大党员”。修改后的两部法律在总则部分均明确增加规定“坚持党的领导”，这是此轮修订的最大亮点，为基层治理在法律层面确立了坚不可摧的领导核心。事实上，这一举措并非凭空而来，而是根植于中国基层治理的深厚实践与成功经验。在过去多年里，各地积极探索形成了多种党建引领基层治理的有效办法。例如，2004年发源于河南邓州的“四议两公开”工作制度，既保证党的领导，又推进基层公众参与，保障村民民主自治权利。习近平总书记就“四议两公开”工作法多次作出重要指示批示，该工作法业已纳入2019年印发的《中国共产党农村基层组织工作条例》。此次村委会组织法修订增加规定“需由村民会议或者村民代表会议决定的重要事项，应当先经村党组织研究讨论”，居委会组织法修订增加规定“需由居民会议或者居民代表会议决定的重要事项，应当先经社区党组织研究讨论”，标志着党建引领基层民主完成了从“方法创新”到“党内法规”再到“国家立法”的转化与跨越。

　　又如，在以往的基层治理实践中，存在职责边界模糊导致的决策执行“两张皮”、治理力量分散等问题。早在20世纪80年代末，湖北谷城县冷集镇就率先试点村书记、主任“一肩挑”的领导体制。2021年《中共中央国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》进一步明确要求“积极推行村（社区）党组织书记通过法定程序担任村（居）民委员会主任、村（社区）‘两委’班子成员交叉任职”。从“分头管”到“一肩挑”再到“交叉任职”，能有效强化基层党组织领导核心、打通治理堵点、凝聚服务合力。交叉任职的干部需同时承担党组织和自治组织的职责，既能站在党组织角度统筹全局，又能站在自治组织角度贴近群众，从而避免各管一摊、资源分散，为基层高效治理和民生服务筑牢根基。通过上述制度设计，此轮修法让党组织深度嵌入自治体系，避免基层治理弱化、虚化，使党的领导在最基层看得见、摸得着、落得实，真正实现党的领导与群众自治同频共振，筑牢基层治理的红色根基。

　　民主机制精细化

　　习近平总书记要求：“我们要坚持和完善基层群众自治制度，发展基层民主，保障人民依法直接行使民主权利，切实防止出现人民形式上有权、实际上无权的现象。”村委会和居委会是基层群众自治的核心组织载体，也是人民群众直接参与治理、行使民主权利的“第一阵地”。此次两法修订在民主机制建设方面实现突破。一是选举制度更规范、更包容。选举组织上，明确居民委员会选举由居民选举委员会主持，其成员需通过居民会议或居民代表会议推选产生，强化选举组织的民意基础；新增村民选举委员会成员“近亲属回避”规则，进一步杜绝利益关联影响。参选范围上，扩大候选人覆盖面，对“户籍不在本社区，在本社区工作六个月以上的社区工作者”开放选举资格，顺应人口流动和多元化社区治理的趋势，也有助于吸引专业人才参与基层治理。投票方式上，规定外出村民可书面委托本村有选举权的近亲属或其他村民投票，且明确“每一村选民接受委托不得超过三人。候选人不得接受委托投票”，既保障外出群众选举权，又避免委托投票滥用。

　　二是协商更常态、更前置。村委会组织法在原有的“四大民主”（选举、决策、管理、监督）基础上新增“民主协商”，居委会组织法则首次系统确立“五大民主”机制。这既是为了解决基层公共事务中多元利益博弈、矛盾纠纷繁多的实际问题，也是在落实“健全基层群众自治制度、发展基层民主”的立法宗旨。两法均明确规定议事会、听证会、恳谈会等常态化协商机制，兼具事前介入的前瞻性与机动灵活的适配性：一方面，能在乡村道路规划、社区设施改造等公共事项决策前，主动邀请群众参与方案酝酿，提前收集诉求、协调分歧，使决策从源头就贴合民生需求；另一方面，这类协商形式不受固定会议周期限制，可根据治理需求随事而议、按需组织，让群众参与更及时、更便捷，让民意进门、在场、见效，成为基层治理的硬规则。

　　三是监督更有力、更压实。村委会组织法修订把“村民委员会组织协商确定的事项及其落实情况”纳入必须公开事项的清单，并明确要求设立村务公开栏；居委会组织法修订则首次确立“居务公开”制度，列举了一系列应主动公开的事项。居委会组织法还首次设立居务监督委员会，规定居委会成员罢免的程序，确立年度民主评议制度，并明确居委会成员连续两次评议不称职即终止职务，将民心向背落实为退出机制。由此，两法修订共同把基层民主的抓手做硬、流程做实、责任做清，把群众意愿引入决策源头、把协商嵌入治理过程、把问责落到制度末端，让全过程人民民主在基层生根发芽、开花结果。

　　基层保障制度化

　　习近平总书记强调：“要树立大抓基层的鲜明导向，推动改革举措落到基层，使基层真正强起来。”要把这一要求落到实处，必须从法治保障与物质保障两端同向发力——前者以救济追责维护规则秩序，后者以资源供给支撑治理能力。就法治保障而言，居委会组织法修订明确：对不及时公开或公开失真的居务信息，居民可向不设区的市、市辖区人民政府及其主管部门或街道办事处反映，相关机关必须调查核实并责令依法公开，确有违法的依法追究责任；同时确立居委会主任任期与离任经济责任审计制度，由财政、审计部门指导、街道办事处组织实施，并要求审计结果公开、离任审计在下届选举前公布；对居委会侵害居民合法权益的决定，受损居民可申请人民法院撤销，责任人依法承担法律责任；对居委会不履行法定义务的，由区级政府或街道办事处责令改正。就物质保障而言，两法均首次辟专章规定工作保障机制。居委会组织法明确日常运转经费与成员报酬由不设区的市、市辖区或上级人民政府拨付；村委会组织法规定日常运转经费与成员基本报酬由县级人民政府给予适当补助。尤为重要的是，两法一致明文要求上级部门委托基层协助办理事项，必须符合法律、法规规定，所需经费由委托部门承担。这一调整为基层组织提供了法律上的“防火墙”，确保其在协助上级工作时，依法合规、费随事转、权责对等，能够有效摆脱“上面千条线，下面一根针”的“甩锅摊派”困境，使基层组织得以聚焦自治职能、提升治理效能。

　　总体而言，此次两法修订是中国基层治理体系建设的一次系统性升级，揭开了基层民主治理法制的新篇章。它并非简单的修补，而是将过去的成功经验进行系统梳理和法律固化。其中，党的领导法治化是方向，使基层治理有了定盘星、主心骨；民主机制精细化是精髓，以规范选举、前置协商、公开监督将民意转为合意、合意转为效能；基层保障制度化是底线，以法治和资源双轮驱动，确保委托依法、经费到位、救济可达。这为中国的基层治理迈向更加成熟、规范和高效的发展阶段奠定了法制基石。未来，随着两法实施，有理由相信，我国基层治理将在法治的轨道上，展现出更大活力、更强合力、更高效能。