作者：杨安（北京航空航天大学经济管理学院新质生产力研究中心首席研究员），郑海涛（北京航空航天大学经济管理学院教授、新质生产力研究中心主任）

　　《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（以下简称《建议》）将发展新质生产力、构建新发展格局、建设现代化经济体系取得重大突破作为主要发展目标，提出要优化产业布局，促进重点产业在国内有序转移，完善区域创新体系，布局建设区域科技创新中心和产业科技创新高地。面向“十五五”，如何立足我国区域发展差异，在精准把握各区域资源禀赋、产业基础与发展潜力的前提下，实现生产力要素优化配置，充分激发区域内生动力，以“分层布局+链式协同”为核心路径，统筹体现区域适配性与全域联动性，成为推动新质生产力高质量发展，促进区域协调发展的关键课题。

　　“十五五”时期作为基本实现社会主义现代化的关键时期，因地制宜发展新质生产力成为破解区域发展不平衡、构建高质量发展格局的核心路径。《建议》明确提出“优化区域经济布局，促进区域协调发展”，要求构建“优势互补、高质量发展的区域经济布局”，这是对我国未来新质生产力布局的总要求。这一要求实质上就是要发挥各地区比较优势，促进要素合理流动，通过分层布局优化资源配置，建立战略统筹、联动发展、利益共享的机制，形成分层布局与链式协同的新质生产力发展路径。

　　适配区域发展不平衡的现实国情。我国不同区域在自然资源、产业基础、发展阶段上差异显著。东部沿海轻工制造业发达，中西部则在特色农业、能源资源等方面具备优势，东北有扎实的重工业基础。分层布局立足这种差异，发挥国家、区域以及地方等不同层级产业优势，形成产业的合理组织与分工体系；链式协同则使不同区域的优势产业形成互补，通过产业链充分的联结与整合，把各地单一优势整合为系统竞争力。

　　破解同质化竞争、资源浪费以及市场分隔的现实问题。当前，我国生产力发展存在盲目跟风现象，不顾自身基础扎堆发展热门产业，导致产业同质化、资源浪费、新兴产业难以落地等问题的出现。分层布局通过明确不同层级、不同区域的产业定位，引导资源向重点领域集中，避免产业过度分散和重复建设。链式协同则能通过产业链关联分析，推动具备协同潜力的行业形成配套联动，既发挥了龙头企业的引领作用，又让中小企业找到发展方向，提升了整体产业发展质量。同时，推动区域联动，促进人才、资本、技术、数据等要素自由流动，实现价值链、产业链、创新链的联动，优化创新要素配置机制，促进形成全国统一的资源共享与发展平台。

　　符合系统性发展的顶层设计逻辑。发展新质生产力不是孤立的区域行为，需要兼顾国家战略与地方实践。分层布局实现了顶层设计与基层创新的协调，中央定方向，地方结合实际细化路径；链式协同则强化了跨区域、跨产业的协同机制，通过构建资源互补链、产业梯度衔接链等，打破区域壁垒，促进要素市场化流动。这种模式既保证了国家战略的贯彻落实，又充分激发了地方的积极性，是实现全国生产力资源最优配置的科学方式。

　　分层布局是链式联动的节点基础，链式联动是分层布局的活力源泉。通过顶层设计、区域要素协同、链式联动以及政策协同一致等措施，形成“轴线牵引方向、城市群整合资源、层级落实任务、链条贯通全域”的良性循环，实现分层布局与链式联动的结合，保障新质生产力高质量发展。

　　制定国家新质生产力发展规划。因地制宜发展新质生产力，亟须在国家层面构建系统性保障机制，而顶层设计正是打通区域发展堵点的核心桥梁。应以《建议》为依据，结合国家国土空间规划以及主体功能区发展的要求，锚定各区域资源禀赋与产业基础精准施策，通过顶层设计明确区域发展定位、要素配置规则与协同机制，破解同质化竞争、资源错配等难题；为各区域、城市群打造差异化发展路径，并制定相关的政策保障措施，推动新质生产力在全国范围内高效发展。

　　建立跨区域要素市场化配置与协同治理机制。一是以市场化改革为核心，建立土地、技术、人才、数据等关键要素的跨区域流动机制，通过设立区域要素交易平台，引导要素向优势产业和重点城市群集聚，匹配分层布局的资源需求。二是组建跨区域协同治理专班，建立常态化沟通、项目共推、风险共担机制。针对产业链协同，制定区域产业分工目录，明确核心城市与配套城市的功能定位，通过财政补贴、专项基金等政策，支持龙头企业牵头组建跨区域产业联盟，推动产业链上下游精准对接，确保链式协同高效运转，形成“顶层统筹、区域联动、要素畅通、产业互补”的发展格局。

　　强化基础设施与载体支撑。一要完善轴线交通网络，依托三大流域，建设跨城市群高铁干线、智慧物流通道，构建“流域内1小时协同圈、跨流域3小时联动圈”。二要打造创新载体平台，在流域核心城市建设国家实验室、未来产业先导区；在城市群中坚层布局中试基地、产业园区；在支撑层培育特色产业集群，为分层联动提供物理载体。三要构建数字协同平台，建设三大流域新质生产力要素交易平台，实现技术专利、人才信息、数据资源的跨区域共享。

　　强化政策协同与监管创新。政策协同的关键在于平衡中央统筹与地方自主，需构建“顶层引领、地方联动、权责清晰”的协同机制，破解区域行政壁垒。首先，中央层面强化统筹协调，由国家发展改革委牵头成立跨区域政策协同专班，统筹制定全国新质生产力区域发展的宏观政策、产业布局指南和要素流动规则，明确19个国家城市群的功能定位与协同重点，统一税收优惠、资质互认等核心政策标准，避免地方政策冲突。其次，赋予地方自主协调空间，允许地方政府结合资源禀赋，在中央政策框架内制定差异化配套措施，比如核心城市群可自主优化创新人才激励政策，特色区域可细化产业链配套支持举措。同时，建立央地联动沟通机制，地方重大协同事项需向中央报备，中央通过专项督查、动态评估等方式规范地方行为，对协同不力的地方进行约谈指导。最后，创新跨区域监管与服务，推行“中央统筹、地方联合”的监管模式，依托“互联网+监管”平台实现联合执法，对跨区域项目实行“中央备案、地方审批、全网通办”，既保障中央政策落地，又激发地方协同活力，推动分层布局与链式协同高效运转。

　　构建差异化考核评价与激励约束机制。因地制宜发展新质生产力，需通过科学的考核体系引导区域精准落实分层布局与链式协同，因此构建差异化考核评价与激励约束机制是关键举措。考核评价需打破“一刀切”模式，依据各区域资源禀赋、产业基础和发展定位，设置个性化考核指标：对核心城市群，侧重创新成果转化、高端产业引领等指标；对特色产业区域，突出产业链配套能力、绿色低碳发展等内容；对生态保护区，强化生态安全与可持续发展考核。同时，建立跨区域协同成效考核，将产业链协同贡献率、要素流动效率等纳入地方政府考核，倒逼区域打破行政壁垒。激励方面，对考核优秀的区域给予专项政策支持、项目倾斜和资金奖励；约束方面，对同质化竞争、协同不力的区域进行约谈问责，通过“奖优罚劣”引导各区域立足自身优势参与全国产业链分工，确保分层布局落地见效、链式协同深度融合。