作者：许耀桐（福建师范大学特聘教授、中央党校（国家行政学院）一级教授）

　　“坚持以制度建设为主线”，是党的二十届三中全会作出的一项重大战略部署，贯穿着现实与未来的深刻意蕴。纵观社会主义国家的发展历程，在经历了由马克思主义政党领导的发动群众、武装斗争、建立政权、实行改革之后，必然要把制度建设确定为党和国家的工作重点。当下，中国特色社会主义正从进一步全面深化改革着手，为努力推进中国式现代化，推开了波澜壮阔的制度建设。

　　明晰改革思路

　　对于当代中国如何进行制度建设，党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）明确指出，要“加强顶层设计、总体谋划，破立并举、先立后破，筑牢根本制度，完善基本制度，创新重要制度”。这一言简意赅、富含深意的论述，为制度建设明晰了改革的基本思路和走向，成为制度建设总的指导思想和根本遵循。

　　首先，制度建设要“加强顶层设计、总体谋划”。加强顶层设计和总体谋划，是党的十八届三中全会就提出和确立的一个改革方略。对于这个改革方略，习近平总书记曾作出透彻阐释：“要解决我们面临的突出矛盾和问题，仅仅依靠单个领域、单个层次的改革难以奏效，必须加强顶层设计、整体谋划，增强各项改革的关联性、系统性、协同性。”现在，把这一方略运用于制度建设，仍旧管用、依然有效。而且，与十余年前相比，面对新的形势和要求，必须进一步全面深化改革，继续完善各方面制度机制，因而制度建设的任务更为繁重艰巨，加强顶层设计更显突出重要性。如果不能全景式俯瞰和把握制度建设全局，采取总体构想和战略谋划，做到胸中有数，自上而下地层层系统设计，难免顾此失彼、左支右绌，无法取得制度建设的成效。

　　其次，制度建设要“破立并举、先立后破”。我国现在的制度建设不是在一张白纸上进行的，而是要对已有的不合时宜的制度实施改革，通过破除旧制度，建立起新制度。破立并举，彰显了生动的辩证法思想。不破，何以谈立；不立，又岂能破；如果只破不立，就会陷于无制度的失范无序状态；如果只立不破，就会造成新旧制度间长久的摩擦冲突。因此，只有坚持破立并举，既破又立，把该破的制度坚决破掉，把该立的制度及时立起来，才能不失时机地推动全面深化改革，并使其得到制度的有力保障。在实行制度建设破立并举时，还要注重先立后破。习近平总书记指出：“需要修改法律的可以先修改法律，先立后破，有序进行。”这是因为新制度替代旧制度需要一定的适应期和缓冲期。现实中常采用的“新人新办法，老人老办法”就是这个道理。新制度建立后，既要让新制度先行运转起来，又要允许旧制度延后破除，给予一段过渡期，这样才能保持社会稳定，使改革处于一个良好的环境。

　　最后，制度建设要“筑牢根本制度，完善基本制度，创新重要制度”。我国现有的制度在总体上可以划分为根本制度、基本制度、重要制度三个类型和三个层次。第一层次为根本制度，这是起着顶层决定性、全域覆盖性、全局指导性作用的制度，如党的集中统一和全面领导制度、人民代表大会制度等。实践证明，根本制度是完全科学正确的，不容任何怀疑、动摇，乃至诋毁、否定，因此采取巩固、筑牢的制度建设方式。第二层次为基本制度，这是体现国家政治、经济、社会生活基本原则并发挥重大影响的制度。我国的经济、政治、社会等方面的基本制度，也被实践证明是完全正确的，因此采取健全、完善的制度建设方式。第三层次为重要制度，这是由根本制度和基本制度派生的、在国家治理各领域各方面发挥重要影响的制度。与定型化、稳定化的根本制度、基本制度不同，重要制度要随着国家治理的新实践而不断进行增量供给，因而需要采取填补空白、创新的制度建设方式。

　　建构制度体系

　　制度建设，既是单个制度具体形成、逐步建立与健全完善的过程，也是将一个个制度组合集成周密、协调与系统化制度体系的过程。单个制度建设与制度体系建设是相互依存的，二者之间有着密切的内在关系。没有单个制度的建设，就不可能形成制度体系；缺失了整体的制度体系建设，单个制度最终也无法发挥出最好的制度作用。就制度建设的客观进程而言，总是先进行单个制度建设，尔后再进行系统的制度体系建设。

　　自改革开放和社会主义现代化建设新时期以来，我国已彻底改变了以往忽视制度建设，各行各业缺乏法律法规制度的状况。据有关统计数据，截至2009年8月底，全国人大及其常委会共制定了现行有效的法律229件，国务院共制定了现行有效的行政法规682件；地方人大及其常委会共制定了现行有效的地方性法规7000余件；民族自治地方人大共制定了现行有效的自治条例和单行条例600余件；5个经济特区共制定了现行有效的法规200余件；国务院部门和有立法权的地方政府共制定规章2万余件，总计近3万件，从根本上扭转了很长时间以来无法可依的局面。党的十八大以来，我国继续大力进行法律法规立法制度建设。同时，党的制度建设也迈开了大步，截至2023年6月底，全党现行有效党内法规共3802部。其中，近10年来新制定、修订的占70%以上。正是基于我国的国家法律制度和党内法规制度已经比较健全完善，党的二十届三中全会通过的《决定》中明确指出，“各领域基础性制度框架基本建立”，并由此出发阐述了今后的“制度体系”建设问题，强调要“更加注重系统集成”。

　　当前，我国制度建设的重点转向建构制度体系，除了对已建立的制度进行系统集成，《决定》还提出了十项新的、主要的制度体系建设任务：一是健全宏观经济治理体系和完善宏观调控制度体系；二是健全国家经济社会发展规划制度体系；三是健全全过程人民民主制度体系与完善基层民主制度体系；四是完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系和健全保证宪法全面实施制度体系；五是健全保障和改善民生制度体系；六是完善基本公共服务制度体系；七是完善收入分配制度和构建初次分配、再分配、第三次分配协调配套的制度体系；八是形成有效增加低收入群体收入、稳步扩大中等收入群体规模、合理调节过高收入的制度体系；九是完善生态文明制度体系；十是健全自然资源资产产权制度和管理制度体系。这十项制度体系建设工程，广泛涉及经济、政治、法制、社会、生态文明等领域，成为当前我国进行制度建设、建构制度体系的新任务、新目标。

　　助力优势转化

　　党的二十届三中全会作出的坚持以制度建设为主线的重大战略部署，不能被简单地理解为制度建设就是制度本身的建设，即制度的改革修订或创新增加。当代中国的制度建设，是要把我国的制度优势转化为治理效能，是远比制度的修订和增添要紧的事。对此，习近平总书记在党的二十届三中全会上作关于《决定》的说明时明确提出要求，必须“不断把我国制度优势更好转化为国家治理效能”。

　　制度的重要性在于，它决定着国家的贫富祸福、盛衰兴亡，“就像制度影响现实生活中的行为和激励因素一样，它们会决定国家的成败”。国家的强大，在于制度的优良；国家之间的竞争，就是制度优势的竞争。只有制度上具有优势，才能由此产生并进一步转化为巨大的国家治理效能。中国特色社会主义制度，由于坚持人民至上的理念和以人民为中心的发展思想，因而是“人民的国家制度”，比起其他国家的制度更有韧性、更胜一筹。党的十九届四中全会总结概括了我国国家制度和国家治理体系具有的十三个方面的显著优势，成为中国特色社会主义制度自信的充分依据。然而，需要清醒地认识到，制度优势不直接等于治理效能。要使制度优势真正发挥出治理效能，必须凝神聚力、群策群力，做好四个方面的工作。

　　其一，强化领导力。办好中国的事情，关键在党的领导。党的领导是将我国制度优势更好转化为治理效能的根本保证，各级党委务必把此项工作抓紧抓好，充分、切实、全程地履行职责。党的领导力不仅体现为党的率先垂范，而且要求党发挥总揽全局、协调各方的核心作用，形成人大、政府、政协等各组织机构尽施所长、勠力同心的局面，使制度优势落实到国家治理的各领域、各环节、全过程，合力提升治理效能。

　　其二，强化执行力。制度的生命力在于执行，没有贯彻执行，再好的制度也只是镜中花、水中月。制度的执行力越强，国家治理的效能就会越高。强化制度执行力，要强化制度意识，形成自觉尊崇制度、严格执行制度、坚决维护制度的社会环境氛围。习近平总书记指出：“坚决维护制度的严肃性和权威性，坚决纠正有令不行、有禁不止的行为，使制度成为硬约束而不是‘橡皮筋’。”制度一经形成就要严格遵守，确保执行力雷厉风行，任何干扰都阻止不了。

　　其三，强化监督力。对于制度执行落实的深浅程度和治理效果如何，必须施以严格监督，进行认真、科学的评估，得到实事求是的反馈。只有强化监督力，制度才能真正落地开花，治理才能取得显著成效。强化制度的监督力，必须实施专职专责的监督，也要实行群众与社会舆论的监督，形成严密的监督网。强化制度的监督力，还要进行日常监督、实时监督、重点监督、“贴身”监督，各种监督方式同时并举、同向发力，确保监督到位和有力。

　　其四，强化科技力。当代信息化和高科技的迅猛发展，为全面深化改革和推进中国式现代化提供了强劲动力。以习近平同志为核心的党中央已经将科技支撑纳入国家治理体系。人工智能、大数据和数字政府构成的强大科技力，对制度的贯彻执行、评估反馈和监督产生着深刻影响，无疑为制度优势转化为治理效能插上了腾飞的翅膀，促进治理效能快速提升。

　　（本文系国家社科基金重大项目“马克思主义国家治理理论研究”（22&ZD005）阶段性成果）