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【思享家】王磊:新版TPP的生机及其挑战

来源:光明网-理论频道2017-11-20 09:57

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  作者:北京师范大学政府管理学院副教授、金砖国家合作中心主任 王磊

  越南岘港亚太经合组织(APEC)第25次领导人非正式会议期间,除了主席国设定的各项日程和各成员之间紧锣密鼓的多轮双边会见之外,主要成员还分别在同时推进另外三项重要协定的谈判进程,这就是美国退出之后跨太平洋伙伴关系协定(TPP)的未来发展方向、区域全面经济伙伴战略(RCEP)争取尽快完成最终谈判、以及更为包容的亚太自由贸易协定(FTAAP)。虽然这三项区域贸易协定谈判与APEC不直接挂钩,但却对亚太地区和全球经贸投资合作的未来发展至关重要,成为隐含在APEC各项日程之后更为引人关注的第二条路径。而这三者本身也交织在一起,互有交集,相互影响,其中TPP的进程和未来命运更是各方关注的焦点。

【思享家】王磊:新版TPP的生机及其挑战

  曾被时任美国总统奥巴马定位为“确立21世纪新一代高标准经贸投资规则”的TPP,堪称命运多舛。奥巴马政府出于美国战略重心调整和亚太地区的政治安全形势考虑,积极推进TPP的谈判进程,并将其发展成为配合美国“亚太再平衡”战略的经济工具。TPP一度在亚太地区大型自贸协定谈判的竞争中一骑绝尘,并于2015年10月完成了全部谈判进程。但是特朗普上台之后,大幅调整经济政策和区域与全球战略,并于2017年1月23日签署行政令,宣布美国退出TPP。作为TPP曾经的最主要推动者和最重要的成员,美国的退出对这一“致力于为亚太地区和全球经贸合作确立新规则”的超大规模自由贸易协定的打击是沉重的,也一度让人确信TPP的未来一片灰色。但其余11方最终决定继续推动TPP,并力争维护TPP已经达成的核心成果。2017年11月11日,TPP现有的11个成员国在岘港共同发布联合声明,宣布“已经就新的协议达成了基础性的重要共识”,并决定改名为“全面先进跨太平洋伙伴关系协定”(CPTPP)。

  经历了凤凰涅槃并重获新生的TPP借着CPTPP维持了一线生机,在失去了美国参与和引领的严重挑战下,仍然能够得以继续推进的原因是多方面的。

  首先,也是最根本的原因,TPP以及CPTPP都坚持了多边主义的方式,在根本方向上符合经济全球化和区域经济一体化的要求。这一点,在全球范围内逆全球化和反全球化思潮来势迅猛并一度扩散的背景下有相当突出的积极意义,传达出了继续维护经济全球化和推动亚太区域经济一体化的重要信号,对美国等部分国家试图采取保护主义和排他主义的经贸政策趋向形成了一定制约。

  第二,TPP及其前身跨太平洋战略经济伙伴协定(Trans-Pacific Strategic Economic Partnership Agreement)的最初倡议方即P4各国(新加坡、新西兰、智利、文莱)仍然在持续推动亚太地区的贸易投资自由化和便利化,贸易和对外投资是拉动CPTPP各国经济发展的重要工具,各国希望通过尽快形成一套新的经贸投资规则更好地分享亚太地区的经济繁荣。

  第三,美国退出TPP之后,日本在维持TPP并推动形成CPTPP的进程中发挥了突出的引领作用。日本作为全球最重要的经济体之一,一直积极参与各项全球和区域性的大型贸易协定谈判,是TPP、RCEP、日欧经济伙伴关系协定(EPA)、FTAAP等多项协议内的重要经济体,希望在重要经贸投资规则的制定中获得议程设置权和主导地位,这对于日本巩固在全球经济竞争中的地位具有重大意义。安倍政府也认识到TPP及CPTPP具有明显的地缘政治价值,对于日本增强同亚太有关国家和地区的双边关系,加强自身在亚太地区的政治影响力是千载难逢的机遇,并希望将其打造成为与中国争夺亚太地区主导权和经贸规则制定引领地位的重要平台。因此,安倍政府动用了巨大的外交资源,积极推动CPTPP的11个成员开展多边磋商与沟通,希望各国尽快完成CPTPP的谈判进程。

  第四,在世贸组织多哈回合谈判迟迟难以完成谈判进程的背景下,TPP和CPTPP的核心内容围绕推动形成全面的贸易投资合作展开,希望达成一项包括关税、非关税贸易壁垒、电子商务、服务和知识产权、劳工保护、政府采购、投资、国企改革、服务贸易等众多领域的全面经贸投资合作框架,是包含CPTPP11方在内的各亚太地区经济体采取的现实主义替代措施。

  但是,由于CPTPP脱胎于TPP的整体框架,保留了后者的根本要素,并且在越南岘港达成的新协议相对于TPP还压缩了涵盖的领域,定位和目标都有所下降,CPTPP作为新版TPP既不全面(Comprehensive)又难称先进(Progressive)。这就给CPTPP的未来命运造成了更多变数。第一,特朗普政府退出TPP的立场非常坚决,质疑多边主义和大型贸易协定的有效性,更看重通过双边贸易协定为美国获取更多经济利益。因此,即使安倍政府多次劝说特朗普政府回归TPP谈判,最终都仍被后者所拒绝。而失去了美国参与的CPTPP,不论是在经济总量、贸易额、投资额等方面都大幅降低,相对于RCEP、FTAAP等其他超大规模自贸协定的影响力严重受损。并且,虽然TPP多方曾邀请中国加入TPP谈判,抵消美国退出的负面影响,但目前一项不包括中国和美国这两个本地区最大经济体的多边自贸协定即使达成,对亚太地区经贸合作的影响力也大打折扣。第二,日本政府在推动CPTPP进程中的作用是一把双刃剑。作为CPTPP内最大的经济体,日本赋予了CPTPP过多的地缘政治含义,并希望将其打造成为与中国竞争亚太地区主导权的重要工具,排斥中国在亚太地区经济合作中的重要作用。CPTPP其他各方的第一大贸易伙伴多为中国,因此都对日本政府赋予CPTPP的地缘政治考虑持严重保留立场,相反都高度重视中国在亚太地区经济合作中的重要作用。地缘政治因素让本已困难的谈判进程更加复杂。第三,在美国退出TPP之后,CPTPP11方缺乏真正可以发挥引领性和掌握主导权的国家。TPP各方最初的目标之一是希望借助TPP加强与美国的经贸合作,在美国退出之后,TPP对于各方的吸引力严重下降。日本虽然是CPTPP目前最大的经济体,但是加拿大、澳大利亚等其他主要成员国并不完全认同日本希望追求的引领作用,加拿大总理特鲁多以日程原因缺席原计划于10日举行的TPP首脑会议就充分反映了这一点。第四,TPP和CPTPP虽然都希望达成高标准的经贸投资规则,但是CPTPP已经删除了20余项之前达成的成果,其中知识产权领域的内容就多达11条,其标准已经严重降低,使其对亚太地区和全球经贸投资规则制定的影响和追求的引领作用严重下降。

  或是巧合,11月14日于菲律宾首都马尼拉举行的RCEP首次领导人会议期间,各方达成共识,认为这项大型贸易协定接近达成,已经处于最后谈判阶段并可能于2018年签署。中国和东盟作为RCEP谈判中的最重要推动者,都表示积极支持建设亚太地区开放型经济,推动形成更加开放包容的综合性经贸合作框架。RCEP和CPTPP相互交织,日本、新加坡、澳大利亚等六个国家都同时是这两个平行推进的大型区域多边经贸协定进程的重要成员。而APEC领导人在岘港会议期间,重申致力于全面系统推进并最终实现FTAAP,深入推进区域经济一体化进程。包括TPP、CPTPP、RCEP等在内的这些亚太区域经济合作倡议,都应成为不同经济体推动实现FTAAP的努力,应在坚持开放、包容、透明、公平等原则的基础之上,加强沟通与交流,争取推动形成更大范围、更为包容、更高水平、更加开放的亚太区域经济合作路线图,成为巩固和推动亚太成为全球多边贸易体系中心而努力,继续发挥亚太地区作为全球开放型经济推动力量和先进经贸投资规则孵化器的作用。而唯有如此,不论是TPP还是CPTPP,也才能获得更大的生机,迎来更为光明和广阔的未来前景。

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