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【光明网专论】新中国70年社会保障发展的历史启示

来源:光明网-理论频道2019-11-01 17:55

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  作者:中国社会保障学会会长、中国人民大学教授 郑功成

  70年来,新中国社会保障制度的发展留下了宝贵经验,回顾70年社会保障发展历程,可以获得如下历史启示。

  新中国的社会保障发展是由两个高潮发展期和中间不断探索期组成的连续性进程

  在70年发展进程中,我国社会保障制度发展出现了两次高潮。

  第一次是新中国成立后的20世纪50年代,新生的人民政府在国家一穷二白,面临内忧外患的情况下,从救灾与救济失业工人的应急性措施起步,大力发展社会保障事业,并以1951年建立劳动保险制度为标志,在短短几年内即建立了一套与计划经济体制相适应的社会保障制度,为城镇居民提供了安全稳定的社会保障预期,也为农村居民建立起了互助性质的初级社会保障体系。这是中国历史上社会保障创制与发展的一次奇迹,中国现代社会保障制度自此开篇。

  第二次是进入本世纪以来,特别是近10年来,党和政府全面推进与社会主义市场经济相适应,并能够顺应社会发展需要的新型社会保障体系建设,同时使这一制度迅速成为全民共享国家发展成果的基本途径与制度保障。目前,老年人已经人人享有养老金,全民医保的目标基本实现,综合型社会救助制度实现了应救尽救,保障性住房能够解决城乡低收入困难家庭的基本居住条件。此外,养老服务、儿童福利、残疾人福利事业也在全面发展。这表明我国社会保障制度建设不仅进入了第二个高潮,而且产生了质的飞跃。

  在这两个建设与发展高潮之间,事实上是一个不断探索的进程,这种探索还在进行中。在计划经济时期,城镇社会保障就在不断扩展中经历了政策不断调整、内容不断充实的过程,1969年更是将具有社会统筹性质的社会保险转化成了企业保险。

  改革开放后,对社会保障进行改革是必然的选择,通过采取渐进式改革方式,新型社会保障体系逐渐替代原有的社会保障制度。值得注意的是,这一改革是此消彼长的逐步替代与过渡的过程,直到近几年,原有的传统保障制度才逐渐成为历史。

  这些客观事实充分表明了社会保障发展的两个阶段既是无法割断的,也是不应当割断的,这是一种实事求是的历史观。反之,否定历史与割断历史的历史虚无主义或伪历史主义,都不利于新时代中国特色社会保障制度的健康持续发展。

  新中国的社会保障制度是社会主义制度的应有之义,并伴随中国特色社会主义的发展而发展

  现代社会保障天然地追求公平与共享,其本质应当属于社会主义性质。私有制追求的是个人财富的积累,而社会保障则属于强制性共享机制,因此,资本主义国家创设社会保障制度,恰恰是增进了社会主义元素。应当看到,正是这种天然具有社会主义属性的强制共享机制的建立与发展,才使资本主义得以延续。

  回顾新中国成立70年来的社会保障发展进程,从20世纪50年代迅速建立与计划经济体制相适应的传统社会保障制度,到改革开放后通过此消彼长的渐进改革过程,逐渐建立与社会主义市场经济相适应的新型社会保障体系,客观上都是作为社会主义制度的重要构成部分。计划经济时代建立的传统社会保障制度,是传统社会主义公有制度的有机组成部分,是社会主义优越性的具体体现;改革开放以来逐渐建立的新型社会保障体系,同样是中国特色社会主义的有机组成部分,是造福全体人民并走向共同富裕的基本制度保障。

  新中国社会保障制度的发展留下了宝贵的经验,也有过深刻的教训。作为社会主义的应有之义,未来中国社会保障事业的发展,必然要为满足人民对美好生活的需要提供更加全面的制度保障,关键是要坚持走中国特色的社会保障发展之路。一是坚持促进社会公正的价值取向,切实保障与不断改善民生。二是坚持走中国特色的社会保障发展之路,在借鉴先行国家经验的同时,注重寻求适合我国国情的发展之路。三是坚持社会保障与经济发展相适应,任何超越或滞后于经济发展的取向,都会导致不良后果。四是坚持共建共享,做到人人参与、人人尽责、人人共享。五是坚持尽力而为、量力而行,尽力而为是党和政府的责任,量力而行是保障制度理性发展的根本前提,有力不为是失责、失职,无力大为是短期政绩工程,不可持续。六是理性创制、持续发展,不断完善中国特色社会保障制度体系,以制度化推进社会保障事业不断发展。

  做好三个方面的工作,推进中国特色社会保障制度更好地走向未来

  我国社会保障改革与发展的最终目标,是真正全面建成中国特色的社会保障制度,不仅为中国人民的世代福祉提供值得信赖的制度安排,而且可以为人类社会走向未来创造新的社会保障制度文明。为此,需要做好如下三个方面的工作。

  第一,对社会保障制度给予准确定性与科学定位。一方面,坚持将社会保障作为中国特色社会主义制度的必要且重要构成部分,要将社会保障体系视为一个有机整体,树立起社会保障体系的整体观、系统观,并促使其有机协调地持续发展。另一方面,将社会保障体系纳入国家治理体系与治理能力现代化范畴,并让其扮演好重要角色。在这方面,需要将社会保障视为国家治理现代化的重要政策工具和手段,并使之真正发挥合理调节社会财富分配格局、化解社会矛盾、促进社会团结的功能。

  之所以采取这样的定性与定位,是因为实行强制共享的社会保障绝不是资本主义的专利,而是社会主义的应有之义。世界上没有一个现代化国家没有健全的社会保障制度,社会保障关乎人的基本生存条件与平等发展机会,同时也有效地维护着人的自由而全面的发展。按照这一逻辑,可以获得一个基本结论:没有成熟、健全的中国特色社会保障体系,就很难说有真正意义的国家现代化。唯有如此定性与定位,才能真正认识社会保障的时代价值与社会价值,才能真正重视社会保障的改革与发展,才能真正在宏大的社会发展背景下深刻把握社会保障的发展规律。

  第二,正视现实挑战,切实解决现实问题,优化现行制度安排。我们必须在认清时代复杂性、理性应对新挑战的条件下加快优化现行制度安排。当前面临的挑战至少包括:一是人口结构发生深刻变化,有少子高龄化趋势;二是传统保障机制发生深刻变化,家庭保障功能持续弱化,社会价值取向多元化带来了集体主义式微和个人主义高涨;三是以互联网为代表的信息化、智能化带来的生产与生活方式的深刻变化,新业态、新生活成为新常态;四是人民福利诉求升级且趋于多样化。这些新变化无一例外地对社会保障的发展产生巨大影响。新时代的社会保障改革与发展需要适应这些深刻变化,全面加快优化现行制度安排,其中的关键在于做好统筹规划与顶层设计,回归并坚守社会保障制度互助共济的性质,切实维护制度统一性,加快提升制度公平性,真正形成政府主导下共建共享的多层次发展格局,并让整个社会保障制度沿着法制化的轨道实现可持续发展。

  第三,增强人民对社会保障制度的信心。人民信赖是社会保障制度持续发展的根本条件,信心缺失则是社会保障制度的最大危机。目前,中国的社会保障制度不仅没有财政危机,反而有着日益雄厚的积累,但公众的不信任情绪值得注意。这表明增强人民对社会保障制度的信心,事实上已经成为深化社会保障改革和全面建成中国特色社会保障制度的一项基础性任务。这一任务完成不好,即使财力再雄厚,人们也会因怀疑制度而从集体主义转向个人主义、从公益精神转向利己取向。

  我们应当对中国特色社会保障制度充满信心,其依据在于:一是中国共产党的宗旨与初心不改,决定了中国社会保障制度持续发展具有坚实的政治保障。二是社会主义制度规制了共同富裕的发展道路,它必然需要依靠健全的社会保障体系才能实现这一目标,从而决定了中国社会保障制度发展具有牢固的制度保障。三是国家现代化进程与国民经济持续发展,具备了越来越强的发展社会保障的能力。四是已经奠定的基础不可能逆转与倒退,也不允许出现逆转与倒退。五是新局面已经打开:十九大报告明确了社会保障改革与发展的目标和方向,新一轮的机构改革扫除了影响社会保障改革推进的体制性障碍,近年来社会保障领域深化改革的力度在持续加强,如中央养老金调剂金制度、城乡居民医保制度整合、社会养老服务从以机构为主转向以服务居家养老为主要取向,等等。因此,我们有理由对中国社会保障制度的发展保持乐观与信心。

  (本文系作者在中国社会保障学会在京举行理论务虚会上的讲话,有删改)

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