从全球治理的层面认识和加强南南合作——展望第三届南方首脑会议

　　作者：联合国贸发会议经济事务官员　王大为

　　2020年4月17-19日，七十七国集团（下称G77）和中国将在乌干达首都坎帕拉召开第三届南方首脑会议。由于自2005年第二届首脑会议以来，国际政治经济关系发生了许多重大变化，G77成员可以利用此次会议深入讨论在当前国际关系背景下如何加强南南合作，改善全球治理，推进落实2030年可持续发展议程。

　　一、南南合作的“初心”在于追求更加公平包容的全球经济治理

　　二战后，布雷顿森林体系的建立大大推动了国际经济合作，也帮助发达国家迎来了持续将近30年的经济高速增长的“资本主义黄金时期”。但由于种种原因，发展中国家对国际经济合作的参与和受益程度均相对有限。当时流行的发展经济学理论亦认为，发展中国家在国际经济秩序中处于较为不利的边缘地位，经济上依附于体系中心的发达国家。

　　在这一背景下，1955年，部分发展中国家在印尼召开第一次亚非会议（万隆会议），重点讨论了亚非国家人民实现更加充分的经济、文化和政治合作的方式和途径。由此开端，南南合作成为发展中国家参与国际经济合作、塑造更加包容的全球经济治理的一个重要“补充”选项。1964年，发展中国家进一步推动成立联合国贸发会议和七十七国集团。前者成为发展中国家参与经济全球化和规划自身发展战略的“南方思想库”，后者则为发展中国家在联合国框架内协调政策立场提供了机制性政府间平台。南南合作因此在1960-1970年代迎来一段高峰，取得了一系列成果，如推动多边贸易体制逐步接受了发展中国家的特殊和差别待遇、成立了一系列商品组织、召开了数次南南合作大会、推动南南合作议题进入联合国进程、争取到有关联合国机构为南南合作提供支持、倡议建立国际经济新秩序等。而在1980-1990年代，由于拉美爆发债务危机以及新保守主义理论在经济决策和发展战略中占据优势，南南合作逐渐转入低潮。进入新世纪后，随着发展中国家整体经济增长表现转好，发展中国家间的贸易、投资、金融、发展等方面合作不断迈向新台阶，南南合作在全球经济治理议程中的“热度”又再次上升。

　　那么，什么是南南合作？2019年联合国第二次南南合作高级别会议（BAPA+40）有一个宽泛的描述，即“我们认识到，南南合作是南方国家之间进行的合作，包括但不限于经济、社会、文化、环境和技术领域，可在双边、区域或区域间环境下展开，使发展中国家能够考虑到南南合作的原则，通过协同努力实现发展目标”。但是，需要明确的是，国际社会迄今并未就南南合作达成一个一致的官方定义。在实际发展过程中，南南合作的核心内容主要包括宏观和微观两个并行的进程。

　　在宏观层面上，南南合作继续万隆会议开创的传统，即倡导在贸易、投资、金融、科技创新等方面开展经济合作（Economic Cooperation among Developing Countries, ECDC），其根本导向是追求更加公平包容的全球经济治理。G77曾先后于1976年和1981年分别在墨西哥城和加拉加斯召开两次发展中国家经济合作大会，后者并通过加拉加斯行动纲领（CPA），包含了颇具雄心的一系列倡议。此后，在2000，2003和2005年，G77又召开了两次南方首脑会议和一次南南合作高级别会议，就南南合作表达了一系列主张。

　　在微观层面上，南南合作聚焦于技术合作（Technical Cooperation among Developing Countries, TCDC），更多体现南方国家间“互助”导向，即发展中国家之间利用官方资金相互开展具体的技术援助项目。如果发达国家或国际组织加入，则南南合作即成为三方合作。第一届发展中国家间技术合作大会于1978年在阿根廷首都布宜诺斯艾利斯召开，作为联合国政府间进程，发达国家也同样参与了此次会议，会议通过了关于技术合作的布宜诺斯艾利斯行动计划（BAPA）。

　　二、当前南南合作发展的机遇和挑战

　　应该说，无论是在宏观层面，还是在微观层面，当前南南合作都处于较好的发展时期，同时也面临一些挑战和困境。

　　从机遇方面看，发展中国家在全球经济中的重要性持续上升是南南合作进一步发展的最重要基本面。根据联合国贸发会议统计，发展中国家国内生产总值（GDP）1970年为5850亿美元，2000年增至约7.29万亿美元，2018年则进一步大幅上升到33.83万亿美元。就全球占比而言，1970为17.2%，2000年上升至21.6%，30年间增长约4.4个百分点。而从2000年至2018年间，占比则暴涨18.1个百分点达到39.7%（具体变化趋势如图）。

　　来源：UNCTADStat

　　经济实力的增强促进了南南合作的务实发展，以南南贸易为例，根据国际货币基金组织统计，1970年南南出口和南北出口相比，前者大约为后者的40%，到2018年则已超过71%，发展中国家市场无疑正变得愈加重要。不仅如此，南方国家参与国际事务的信心和塑造政策议程的能力也随之不断增强。通过联合国、二十国集团等全球治理平台，发展中国家越来越多地从自身角度出发就国际经济和发展政策协调合作提出立场主张。同时，发展中国家也开始逐步建立各类“南方国际机制”，这既包括金砖国家机制这样的非正式对话平台，也包括如新开发银行、亚洲基础设施投资银行等南方国家倡议发起的正式国际组织。这些机制都有助于重塑全球治理体系，使其更具包容性，并更多地考虑发展中国家的利益与关切。

　　但南南合作目前也面临着一些挑战，当前突出的有如下三点：

　　首先，南南合作缺少有效的顶层政策协调机制。由于南南合作在实务层面发展迅速，近年来几乎所有经济和发展方面的国际组织和论坛都在讨论南南合作，但呈现出高度“碎片化”特点，南方国家迄今尚未能就南南合作形成一个较完善的顶层政策协调机制。南方首脑会议从形式上具备这个功能，但由于会议本身的机制化不足，尚未产生被普遍接受的权威性。比如，2019年的BAPA+40的谈判成果，并未接受此前南方首脑会议的立场和主张，而仅仅表示“注意到”（take note）。这就产生一个矛盾的情形：即一方面原则上承认“南南合作及其议程应当由南方国家确定”，另一方面南方国家在全球层面却缺少“制定议程”的权威机制。

　　其次，政策讨论方向和实际发展状况“错配”。近年来，南南贸易、投资、金融、官方援助等各方面经济和技术合作均迅速扩大，但关于南南合作的政策讨论越来越多向技术合作议题倾斜。南南合作逐渐窄化为和“官方发展援助”（ODA）相提并论的一个概念，即ODA主要是北方国家对南方国家的官方援助，而南南合作是南方国家间的官方援助，似乎差异主要在于来源不同。如果将南南合作的政策讨论仅仅聚焦在官方援助方面，那么南方国家间蓬勃发展的经济合作成果和意义则被忽视了，这就造成了南南合作的政策讨论和其实际发展的“错配”，淡化了南南合作对全球治理的贡献、影响和重塑，从长期看对南南合作的发展以及发展中国家参与全球治理都是不利的。

　　再次，发展中国家在统计衡量等议题讨论中处于相对被动的地位。随着南南合作持续扩大，系统重要性不断上升，对南南合作实际规模的统计衡量逐渐成为国际学术研究和政策讨论的一个焦点问题。近年来发达国家对此问题较为积极，特别是针对南南合作中的官方援助部分不断强调设立指标、改善报告与统计、提高透明度等问题，并在部分国家开展了试点工作。而发展中国家目前对此立场并不一致，尚未提出明确、可操作的建议主张。如果这一情形持续，发展中国家在统计衡量问题上未来存在被动接受发达国家方案的可能，其在南南合作整体政策议程设置中发挥主导作用的努力也会受到影响。

　　目前，如何把握住有利机遇，同时应对好相关挑战，推动南南合作的发展，应是坎帕拉首脑会议在讨论南南合作时要着力解决的核心问题。

　　三、对坎帕拉大会的建议

　　中国是世界上最大的发展中国家和第二大经济体，也是南南合作的重要支柱。例如，“一带一路”倡议就包括了大量南南合作的内容。相应的，推动南南合作也符合中国以开放促改革促发展的发展战略和引领全球经济治理变革的外交政策主张。因此，中方应当积极参与卡帕拉大会的筹备并在其中发挥领导力，推动大会取得务实、可行和有远见的成果。具体来说，可以考虑如下建议：

　　（一）进一步审视南南合作的定义、范围和原则。坎帕拉大会应当在南方国家间凝聚共识，促成从南方国家角度，在改善全球治理的层面上来全面认识南南合作，避免合作概念被“窄化”。大会可以探讨提出南南合作的定义以及相关的范围、原则、与全球治理的关系等问题，从而为将来其他各种国际场合讨论南南合作奠定基调。

　　（二）倡议协调机制。在对南南合作定义取得共识的基础上，大会应当考虑为南南合作在全球层面的政策协调、议程设置和行动实施设计一套机制，并探索其定位，使其能够有机融入当前的全球治理体系并对其改善做出贡献。目前或可考虑将南方首脑会议机制化，并下设讨论具体领域的部长级机制，从而实现政治方向设定和具体议题讨论的有机结合。

　　（三）设置政策议程。大会的成果文件也应当为未来一段时间南南合作的政策讨论设置议程。目前来看，纠正政策讨论和实务发展的“错配”情形，以及设计南南合作的统计衡量方法是首当其冲的两个主要问题，大会应当予以特别关注。例如，关于统计，联合国今年将就相关问题启动一个工作组在专家层面进行磋商。首脑会议可以就如何合理设定指标和统计方法先行提出一些指导性意见。此外，南南合作发展的机遇挑战、未来发展方向、对世界经济和全球治理的影响和贡献、联合国等国际组织可以发挥的作用等均是有意义的议题。

　　自1955年以来，南南合作历经65年的发展，内容不断丰富，规模持续扩大，已经成为全球经济治理体系中的一个重要支柱。发展中国家的政治独立和经济增长是南南合作得以不断发展的基础，同时，南南合作也为发展中国家的经济社会可持续发展以及参与全球治理创造了有利的外部环境。在万隆会议65周年之际，坎帕拉大会应当延续万隆精神，从改善全球治理的角度继续推动南南合作，使其成为实现2030可持续发展议程的重要引擎。

　　（本文仅反映个人意见，不代表联合国及其成员国观点。）