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全球治理的三个困境及其变革方向

来源:光明网-理论频道2020-11-29 11:10

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  作者:中国人民大学国际关系学院博士研究生 毕海东

  在全球治理中,治理主体是最为能动的要素,全球治理的效果主要取决于治理主体的治理能力和治理意愿;治理机制是最为关键的要素,全球治理的实现路径和形式主要依托于治理机制的具体安排;治理规范体现了全球治理的价值导向,全球治理是否具有公平正义性主要体现于治理规范的内在规定性。从这三个视角出发,可以对全球治理的困境进行整体上的把握,从而明确全球治理变革的方向。据此,全球治理变革应该克服全球治理中存在的三个困境:治理主体缺位、治理机制滞后和治理规范陈旧,提升全球治理的合法性、有效性和包容性。

  一、全球治理变革要反映治理主体的变化

  后冷战时代,与全球化进程相伴而随的是多极化趋势。在强权政治盛行的传统国际政治实践中,多极的存在往往是一种暂时的力量均衡,呈现十分不稳定的状态。但在经济全球化迅速发展的今天,多极化进程显然具有不同以往的新趋势。具体来说,全球的权力分布呈现由集中到流散的态势,即权力转移。这种权力转移可以通过两个维度来考察:一是从国家行为体向非国家行为体转移。近代威斯特伐利亚体系建立以后,在相当长的时间里,国家是世界舞台上的主角,世界政治的主要内容就是国家间政治。二战结束后,非国家行为体大量涌现造成了国家主权的弱化,除了政府间国际组织的影响力大大增长外,全球市民社会迅速兴起,非政府组织在全球事务中的作用也越来越明显。二是从传统的西方大国向新兴大国转移。冷战后,国际格局经历了短暂的“单极时刻”,随后呈现出“一超多强”的态势。随着以金砖国家为代表的新兴经济体群体性崛起,以美国为首的西方国家在全球权力格局中的份额明显减小,国际格局的多极化趋势日益显现出来。

  但审视全球治理格局,非国家行为体与非西方国家在治理事务中的话语权和决定权远远落后于西方发达国家。这种治理主体缺位主要有两方面的原因:第一,威斯特伐利亚体系下的国际制度和国际规则设计主要反映的是国家作为国际社会主导行为体的事实,这种规则主导下的治理就是“国际治理”,非国家行为体并没有被纳入现行治理规则之中。第二,正如著名全球治理研究专家托尼·麦克格鲁所指出的那样,“即使在全球化时代,任何关于全球治理的令人信服的解释都不会忽视国家间权力不平等的核心所在。权力等级制度塑造了全球治理的结构、根本目的和优先权”,因此,根据自身在全球权力等级体系中的位置,西方大国更有能力利用全球化带来的机会,而非西方国家在参与全球治理时将受到更多的限制,这种不平等体现的就是“西方治理”。治理的最终目标是实现“善治”,而“善治”的基本要素之一就是合法性,即社会秩序和权威被自觉认可和服从的性质和状态。换言之,获取和增加合法性的主要途径是增加公民的共识和政治认同感,这也就表明合法性内在地包含有代表性和公平性。但现行全球治理中出现的“国际治理”(此处侧重指忽视非国家行为体作为治理主体的存在)和“西方治理”偏见并无代表性和公平性可言,这无疑是对善治合法性的冲击。治理主体缺位所导致的合法性不足在价值上不符合善治的要求。所以,全球治理变革首先要反映治理主体的变化,改变西方大国支配世界的现状,赋予非国家行为体和新兴大国更多的治理权力,让它们分担治理责任和义务,提升全球治理的合法性。

  二、全球治理变革要推动治理机制的革新

  全球治理是建立在机制基础上的治理,机制是全球治理的关键要素。作为全球性公共产品的治理机制不能有效应对全球性挑战,主要在于治理机制滞后。首先,治理机制滞后于治理主体结构的变化。在全球化推动下,如果说潜在的参与治理事务的主体在全球舞台上日益活跃代表的是行为体治理意愿增强的话,治理机制的滞后则限制了相关行为体的治理空间。其次,治理规则滞后于治理议题的不断扩展。随着全球化的深入发展,全球治理议题不断扩展,如全球经济治理中的贸易、金融和投资体系的改革问题,安全治理中的恐怖主义和核扩散问题,发展治理中的气候变化、难民危机和联合国2030年可持续发展议程的落实问题,以及其他全球公共政策问题等十分突出。在全球相互依存不断加深的大背景下,各种治理议题相互叠加,形成议题网络,一个国家或地区内部的问题可能会演化成全球性问题,一个领域的问题也可能会外溢到其他领域,导致治理的难度不断加大。

  全球治理机制的供应不足,既与前述的治理主体缺位有关,也是民粹主义和民族主义高涨、保护主义和单边主义上升的结果,是典型的“集体行动困境”。在当前的形势下,由于权力的分散和转移,新一轮民族主义意识形态的上位,以及作为战后国际秩序思想基础的多边主义的式微,二战后那种以正式治理机制形态出现的大范围国际合作和国际机制因功能、效率下降而面临革新。但是,在治理机制的改革上,各国无法达成普遍共识,个别大国甚至选择“退出”治理机制,或者将治理机制作为战略竞争工具来使用,即通过发起、利用或主导多边机制来削弱对手国家的权力和影响力。当治理机制被越来越多地纳入战略竞争的范式时,它在解决全球治理议题方面的效能无疑会进一步降低。与此同时,由于竞争的现实与合作的需求同时存在,许多问题单个国家难以解决,国际竞争加剧又需要朋友和伙伴,因此,新形势下的国际合作或者机制形态开始发生深刻的变化,“意愿者联盟”、非正式制度安排、公私伙伴关系等不断发展。这些非正式制度安排虽然因具有灵活性和软约束性特征,在实践中易于推行,一定程度上弥补了全球多边主义治理的困境,但也出现了治理机制复杂化的问题,从而加剧了全球治理的碎片化。所以,全球治理变革也要推动治理机制的革新,真正融合新旧治理主体两种力量,将现行的非正式制度安排和公私伙伴关系纳入全球治理架构中,改善全球治理的碎片化现状,提升全球治理的有效性。

  三、全球治理变革要实现治理规范的更新

  治理规范是全球治理的深层次要素,如果治理规范得不到更新,治理主体结构的变化和治理机制的革新都难以反映在全球治理变革中。当今的全球治理中,西方发达国家处于中心和主导地位,新兴治理主体则处于边缘和从属地位,因而,治理机制的制定在更深层次上反映了西方的治理规范。中国资深国际关系学者秦亚青认为,西方治理规范主要表现为一元论逻辑延伸基础上形成的二元对立思维方式,实质是基于人性恶基础上的冲突型治理观。一元论逻辑体现在治理的各个要素中:在治理价值上信守“西方价值”(自由、民主),在治理主体上坚持“西方治理”,在治理方式上主张“规则治理”,在治理效果的评估上坚持“西方标准”。这种一元论逻辑很自然就延伸为二元对立的思维方式。黑格尔的冲突辩证法是二元对立思维方式的理论概括,认为在任何一种结构中,正题与反题是两极,二者之间的关系是矛盾、对立、冲突的。任何两种力量、结构或是过程之间以冲突为基本取向,以消灭对方为发展前提。这种二元对立的思维方式在西方近代政治哲学上可以找到渊源,从托马斯·霍布斯到卡尔·施密特的政治思想家都以人性恶为前提,在冲突的意义上认知世界政治,冲突因此具有了本体意义,甚至被内化为一种客观存在,成为一种自我实现的预言。

  全球化时代造就了以新兴大国和非政府组织为代表的新兴治理主体的兴起,这些新兴治理主体与以西方大国为代表的既有治理主体共存于全球治理格局中,这种力量对比态势很容易被置于西方陈旧治理规范的认知框架之中,被解构为“既有”和“反面”、“自我”和“他者”。既有治理主体从维护自身治理地位和治理利益的角度考虑,将新兴治理主体视为现行治理规则的破坏者,对其进行压制;而新兴治理主体从争取自身治理地位和治理利益的角度,将既有治理主体视为旧秩序的维护者,努力摆脱现行治理体制施加的束缚。在这样一种思维定势导致的认知框架中,各方很难就全球性议题达成一致。所以,全球治理变革也要实现治理规范的更新。但这种治理规范深植于西方政治思想史和政治实践中,一时半刻难以有根本性变化,现实的做法还是新兴治理主体提出更具建设性的治理规范,以此与西方的二元对立思维方式形成互补并逐渐影响甚至取代它,提升全球治理的包容性。这当然是一个艰巨而漫长的过程,但唯有此,各方才能构建起真正的全球规范认同。

  (本文为中国人民大学2018年度拔尖创新人才培育资助计划成果)

[ 责编:李澍 ]
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