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【思享家】以制度创新推进国有企业混合所有制改革

来源:光明网-理论频道2020-12-03 09:32

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  作者:对外经济贸易大学国际经济贸易学院政治经济学系主任、北京市习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心特约研究员  陈福中

  经济社会高质量发展,要求必须深化国有企业混合所有制改革,进一步重塑市场竞争的主体。2019年,《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》指出,探索公有制多种实现形式,推进国有经济布局优化和结构调整,发展混合所有制经济。深化国有企业改革,完善中国特色现代企业制度。今年11月,习近平总书记在中央全面深化改革委员会第十六次会议强调,推进国有经济布局优化和结构调整,更好把国有企业做强做优做大,不断增强国有经济竞争力、创新力、控制力、影响力、抗风险能力。

  深化国有企业混合所有制改革,要以制度创新为重要抓手,坚持分类改革,统筹兼顾国内外两个大局,做强做优做大国有资本,推进国有企业高质量发展。

  习近平总书记指出,国有企业是中国特色社会主义的重要物质基础和政治基础,是党执政兴国的重要支柱和依靠力量,必须做强做优做大。国有企业改革的历程曲折而蜿蜒,制度环境对于国有企业的规划经营与战略发展都具有重要的影响,要解决国有企业改革的难题,需要结合中国国情创造性地运用新思路进行制度创新,充分借鉴国内外的经验和教训,找到适用于社会主义市场经济条件下国有企业改革的中国方案。

  坚持分类改革,秉承“精”“准”“严”三要义。“精”意味着对于国有企业的功能属性以及国家使命的定位要精确,不同价值追求与职责、属性不同的国有企业在市场上的作用是不同的,精准定位是实现分类改革的必要条件。“准”指的是要针对已经清晰定位的国有企业,准确实施符合企业价值导向的改革方案,避免出现过去的“多龙头”同时监管现象。“严”顾名思义,不管是对公益类还是商业类国有企业,都要实行全面平等的监管,严格执行相关法律法规,实现政府预算从软到硬的转变,不对国有企业给予特殊待遇。

  新时代国有企业改革的推进,要统筹兼顾国内外两个大局,既要切实联系中国国情,又要坚持与世界经济接轨。习近平总书记强调,把国有企业做实做强做优,是中国特色社会主义制度优越性得以充分发挥的重要保障。国有企业作为我国经济发展的领头羊,应充分发挥大型平台优势,通过改革创新充分体现大国智慧。一方面积极推进与西方国家的交流,提升价值认同,化解冲突与矛盾;另一方面对于不当的指责,也坚决驳斥,保障正当权益不受侵害。

  深化国有企业混合所有制改革,要加大国有企业引入社会资本的力度,改进吸引民间投资的方式,完善地方政府的改革配套政策体系,促进改革有序推进、高质量完成。

  国有企业混合所有制改革的过程中,对于社会资本的吸引会出现以下两种情况。一种情况是企业较为知名,自身实力较为强大,在其所处行业占据着重要地位;或是企业对改革有较强的决心,在引入社会资本时对企业未来的话语权等方面持更加开放的态度。对于这类企业来说,当它们在寻求与社会资本的合作时,通常会吸引大批资本云集,更容易获得有意愿参与改革的投资方。然而,对于另一类企业来说,情况可能刚好相反。这类企业可能自身实力在同行业中并不出众,近年来的经营绩效也不太乐观;相比于经济目标,这类国有企业更多地承担着社会公共责任等方面的使命。同时,这类企业所提出的混合所有制改革方案,可能对于社会投资者来说并没有太大的吸引力,多方面的因素导致了这类国有企业难以引入合适的社会资本。对于这类企业,应着力加快体制机制创新,提升市场综合竞争力;推进企业内部的激励机制改革,进一步完善企业治理结构;改进吸引社会资本的方式,增强企业经营活力和盈利能力。

  地方政府层面的配套政策体系不完整且不到位。虽然在中央层面,政府对国有企业混合所有制改革的顶层设计已较为完善,形成了包含指导思想、思路方法、监管管理和机制改革等较为健全的政策体系,但地方政府层面存在着配套政策出台较慢,政策体系不完备,或偏重某类政策等情况。地方政府应参考国有企业混合所有制改革配套政策出台较为完善的地区,从改进国有资产监管管理、完善授权放权与法人治理机制、健全激励机制和解决历史遗留问题等方面,针对各地的不同情况进行具体的制度安排。

  部分国有企业可能存在改革动力不足的问题。首先,长期以来国有企业的管理人员兼有企业家和公务人员两种身份,身份的双重性导致了国有企业可能成为其实现政绩的工具,或是形成较为强势的企业管理风格。其次,随着国有企业改革的不断深入,部分企业可能会遇到特有的且暂时难以解决的问题,为该企业在改革的某个方面带来障碍。再者,可能存在员工配合不积极的情况。由于员工工资与企业经济效益挂钩,随着分配和监管的管理制度的愈加完善,对于部分国有企业员工来说,改革就意味着收入的下降。因此,应加速体制机制创新,进一步明确国有企业经营管理者的权利和义务;强化混合所有制改革过程中的事前、事中和事后监督,合理剥离历史遗留负担;优化薪酬分配体系,进一步完善国有企业员工激励机制,形成上下一心推进改革的合力。

  深化国有企业混合所有制改革,要进一步明确国有企业的分类标准,推进国有企业“去行政化”,严防改革过程中的国有资产流失,扫除影响改革的障碍。

  我国现行的国有企业分类标准按照功能将国有企业划分为公益类、垄断竞争类和一般竞争类,缺乏具体的、针对不同类型企业的分类安排。国有企业功能定位和所有制特征的不同,要求在混合所有制改革过程中不能简单套用固定模式,需进行差异化的制度设计和安排。对于一般竞争性国有企业而言,可以通过引入非国有资本减少行政干预,充分发挥市场的资源配置和调节作用。对于垄断性国有企业而言,在改革过程中,保持国有资本绝对控制地位的同时,可以合理引入对企业运营产生直接干预的投资主体。对于公益性国有企业而言,混合所有制改革的推进应更加谨慎,可以将部分非一般业务以特殊方式交予非国有企业经营,从而提高经营效率。

  企业去行政化的困难,一直是制约国有企业混合所有制改革推进的因素之一。长期以来,中国的国有企业行政色彩强烈,难以实现资源配置的市场化,不利于企业生产经营效率的提升。新一轮混合所有制改革中,政企关系的处理仍然是国有企业面临的重大挑战。目前,政府还没有明确划分参与混合所有制改革的不同主体的权力和职责,且缺乏有效的制约和监督管理机制,国有企业的生产和经营还难以实现真正的市场化。

  在混合所有制改革中,还需要严防国有资产的流失。一方面,委托代理问题在国有企业内部尤为严重,高比例的国有控股和复杂的委托代理关系,催生了大量的机会主义行为和高额的代理成本。部分国有企业高管利用自身所掌控的企业资源,进行非法利益输送,开展不法交易,进而达到转移国有资产的目的。另一方面,由于混合所有制改革过程中政策的不完善以及上市企业的资产定价困难,部分国有企业高管会钻政策的漏洞,把国有资产定低价来套利,导致了大量国有资产在混合所有制改革中流失。因此,在推进国有企业混合所有制改革的过程中,应提升信息透明度,减少由于信息不对称所带来的道德风险;强化党组织的领导作用,加强国有资产的监督管理;对于商业类国有企业,可以适度引入职业经理人市场竞争机制进行调节,纾解委托代理问题所造成的负面影响。

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