作者：浙江大学土地与国家发展研究院副院长、教授 岳文泽；浙江大学土地管理系博士生 王田雨

　　构建国土空间开发保护新格局，是推进生态文明建设、促进中国社会经济可持续发展的重要支撑。进入新世纪以来，我国空间开发失序、资源利用粗放、生态环境脆弱等问题愈发严重，国土空间形成了人口与经济、财力、土地及资源环境的四大“结构失衡”。党的十九届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出形成主体功能明显、优势互补、高质量发展的国土空间开发保护新格局。当今世界处于“百年未有之大变局”，与此同时，“加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”是党中央在国内外政治经济环境发生显著变化的历史时点下，推动我国开放型经济向更高层次发展的重大战略部署。在此背景下，谋划国土空间开发保护新格局，既要立足于国情，又要着眼于全球。

　　构建高质量发展的国土空间布局，是推动可持续发展的重要支撑

　　首先，突发的新冠肺炎疫情暴露出国土空间开发利用“底线安全”危机。随着新冠肺炎疫情在全球范围的持续蔓延，它已由重大公共卫生事件发展为威胁人类生存的全球性生态安全、粮食安全危机。加强对生态功能空间和农业生产空间的底线管控，维护生态安全和粮食安全的基本底线，事关国家安全和民生安危。

　　其次，建设富有竞争力的“全球城市”是我国城镇化下半场的重要挑战。随着中国经济快速崛起，西方发达国家对中国的遏制日益增强。当前的全球竞争，也在很大程度上体现在顶级城市之间的竞争。相比欧美国家相对成熟的城市群、都市圈，中国正处于快速发展阶段，尤其是面临人口资源环境的强大约束，需要应对的问题和挑战更为复杂，亟须通过空间结构优化提升城市资源环境承载能力和整体运行效率。

　　再次，提升空间公平、维护空间正义是落实以人民为中心发展理念的重要途径。新时代高质量国土空间布局的重要使命是有机协调人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，为不同地区和不同群体公平地提供安全的环境、适度的资源、以及娱乐、审美、教育等精神需求。

　　最后，新世纪以来频现“不确定性”危机，对空间韧性治理提出了更高要求。2020年可谓是“黑天鹅满天飞、灰犀牛到处跑”的一年。不可否认的是，进入21世纪以后，世界也同时迈入了一个灾难频发的时代。除了灾难发生频率不断升高外，灾难规模也不断扩大，呈现出跨区域、跨流域的地理特征。不确定的发展环境凸显了空间治理的重要地位和作用，同时也加大了空间治理难度。

　　以“三生融合”为纽带，构建高质量发展的国土空间布局

　　党的十九大报告提出，“我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段”。 国土空间作为高质量发展的空间载体，与经济社会的高质量发展相辅相成。构建高质量发展的国土空间布局，必须扭转高速增长阶段空间开发利用的行为逻辑，以全新视角看待和处理国土空间开发与保护的关系。为此，笔者提出以生产、生活、生态的多元融合（“三生融合”）作为高质量发展要求下重构国土空间布局的破题关键。“三生融合”根植于我国空间治理能力现代化改革，并在我国生态文明建设中得以深化。空间治理能力现代化要求我们必须以空间理论审视和思考空间开发利用的成效和影响，空间的系统性决定了“三生”空间并非孤立存在，而是紧密关联和相互影响的整体。空间功能的复合性意味着大部分空间都可以发挥“生产—生活—生态”多样功能。随着生态文明建设不断深入，“三生融合”的内涵得以延伸、价值逐渐彰显。“三生融合”不仅是指“生产、生活、生态”在空间或功能上的融合，更是发展理念上的融合。“三生融合”理念为灵活应对国土开发保护不确定性、更加可持续地提升国土空间开发效率、更大范围内促进空间公平、更高水平完善空间治理体系开拓了新的视野。

　　以高标准保护为基础，实现由以单一功能割裂保护向国土空间全域统筹开发与保护的转变。新时代高质量发展让人们对国土空间布局有了新共识，国土空间的系统观和韧性发展观得到强化。这就要求我们树立生命共同体理念，深刻理解生命共同体的行为准则，以此优化国土空间开发保护安全底线和空间分区的建构逻辑和实践路径，规范国土空间开发保护时空秩序，形成具有安全性和韧性的空间“底线、底盘”。这是高质量国土空间布局的基本点。

　　以高效率开发为核心，实现由空间开发单维突进向功能空间融合提效的转变。针对城市化地区、农产品主产区、生态功能区，通过“三生融合”为空间赋能，充分挖掘和凸显国土空间的多维价值，塑造特色鲜明的空间单元。强化“流空间”思维，推动要素充分流动、合理配置，引导城市化地区、农产品主产区、生态功能区形成主体功能凸显、优势互补、良性互动的国土空间新格局。这是高质量国土空间布局的关键点。

　　以高水平协调为重点，实现由差异化空间倾斜发展向差异化空间公平发展的转变。针对不同层级的空间正义问题，制定差异化应对策略，重塑区域差距缩小、城乡融合发展、社区开放包容的公平空间。使高质量国土空间布局在增进人民福祉、惠及全体人民的发展、满足人民对美好生活的向往中进一步凸显社会主义制度的优越性，这是高质量国土空间布局的突破点。

　　以高效能治理为保障，实现由要素条块式割裂管理向生命共同体协同治理的转变。首先，当前空间治理高度“碎片化”，条块分割、权责不清、标准混乱，在应对复杂性空间问题上力有未逮。其次，空间治理长期依赖行政力量，市场作用并未充分发挥，常陷入“一放就乱，一乱就收，一收就死”的制度怪圈，空间治理模式僵化、效率较低。亟需建立面向“山水林田湖草城”全域、全要素、系统性的国土空间用途管制体系，构建促进要素流动高效率、高活力市场调控机制等支撑体系，这是高质量国土空间布局的落脚点。

　　综上，需依循构建保护有力的底线底盘、重塑效率凸显的空间格局、打造公平彰显的空间关系、制定治理有效的支撑体系的路径，建立以安全国土、效率国土、公平国土、善治国土为核心的国土空间开发保护新格局，这是对高质量发展要求下国土空间布局在理论中深化、在实践中推进、在决策中落实的有益探索。