【思享家】利用市场化机制推动北京市智慧城市建设

　　作者：华迎、陈进、苏琳琳（对外经济贸易大学北京对外开放研究院）

　　习近平总书记强调，城市治理是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。发展智慧城市与国家治理能力的提高和城市治理水平的提升密切相关，成为世界多国多地应对诸多城市病、实现城市有效治理、提升城市生活水平的新路径。首都北京作为向全世界展示中国形象的首要窗口，在“十四五”规划中提出要打造“智慧城市标杆”，即到2025年，将北京建设成为全球新型智慧城市的标杆。

　　北京作为新型智慧城市建设的首批实践城市，虽然在数字化治理基础设施、数字政府、智慧交通、智慧安防等方面取得了阶段性进展，但仍然存在以下问题。首先，所辖多区多地各有智慧城市相关实践，但全市一盘棋的统筹规划和管理稍显不足。作为人口超过1000万的超大城市，目前北京市智慧城市的建设现状尚不能有效解决城市交通拥堵、医疗资源拥挤和资源环境恶化等现实“城市病”问题。其次，重技术轻应用等问题仍存在，智慧城市建设运营与市民使用体验及便利性之间仍存在鸿沟，部分功能完成建设后未能用之于民，或民众使用意愿不高，存在便利性不足、体验不好和使用门槛高等问题。如“北京通”APP已接入近千项服务，但实际使用率和满意度并不高。此外，由于条块分割、重复建设造成的政府“信息烟囱”和“数据孤岛”仍长期存在，数据未能充分横纵向贯通。数据垄断让用户失去选择权，同时让企业和平台难以监管，企业积极性受挫，技术进步受阻。大量社会数据仍然由互联网公司、运营商或第三方公司掌握，未能和政府数据实现充分融合，且动态时空数据不足，限制了智能技术的大规模应用，无法做到全面精准施策。这一问题在新冠肺炎疫情防控这种突发应急情境下暴露更为明显。

　　基于对不同国家及城市的综合分析，笔者对北京智慧城市建设提出如下建议。

　　借鉴“政府引导+市场主导+公众参与”共创价值模式

　　从国内外对智慧城市的推进情况来看，智慧城市的发展和建设首先要解决建设模式问题。从上海、杭州、深圳等多个典型城市的建设经验来看，智慧城市建设模式已从政府主导向社会共同参与、联合建设运营的多主体、多元化模式转变，“政府引导+市场主导+公众参与”共创价值模式值得借鉴。

　　政府引导：政府始终是智慧城市建设的第一推动力。智慧城市建设作为国家和城市的核心战略，是涉及面广、统筹性强的系统性工程，因此是典型的“一把手”工程，需要政府引导。尤其是“信息烟囱”“信息孤岛”等问题持续存在的根本原因并非是技术和标准问题，而是体制机制问题。建议专门成立市领导牵头的智慧城市建设领导小组办公室，自上而下从体制机制改革入手，坚持市、区协同，统筹规划全市这盘棋。在数字政务、智慧交通、智慧社区等重点领域设立专项工作组，由分管市领导担任召集人，切实解决跨部门、跨层级难点。领导小组办公室充分发挥统筹协调和服务枢纽功能，解决关键的顶层规划、标准规范、政策支持、统计评估等问题，并加强对各区指导。

　　市场主导：市场化是智慧城市可持续发展的必经之路，也是世界各国政府建设智慧城市的共同导向。市场主导需要政府和企业同时转型，政府从台前转向幕后，以对市场的培育、监管和激励为主，企业从单纯的服务提供者转变为深度参与智慧城市建设的发展同盟。北京作为超大城市，智慧城市建设投入大、周期长，政府需制定激励引导政策，通过市场化方式引入社会资本，或由政府和企业共同出资成立运营平台公司，设立首席智慧城市运营官，由运营公司进行日常建设和运营。

　　公众参与：公众是智慧城市应用的主要用户，需求和评价均来自公众。因此须强调以人为本、“共建共治共享”的基本原则，推动全民参与构建智慧城市生态。从技术驱动、业务驱动升级到场景驱动，强调以“人”在不同场景的需求（如生育、养育、教育）为核心，注重“联接+平台+数据+运营”。因此需要自下而上通过多元化政企民互动渠道，多方联动调研了解并采集民众真实需求和痛点，并将城市问题（如市政设施、环境卫生、综合执法、市容市貌等）置于城市服务平台，通过随手拍、投诉举报、建议交流等渠道给予民众参与探索共建共治的机会，使智慧城市功能服务与市民需求匹配度更高，提升市民智慧体验，使智慧成果用之于民，惠及民众，提高民众感知的“智慧度”和满意度。

　　基于城市产业图谱，细化合作模式，推动可持续运营

　　“智慧城市”这一概念涉及的范围广、领域多、链条长，生态系统涵盖投融资、标准规范、顶层设计、基础设施、智能中枢、智慧应用、运营服务、网络安全等多个环节；参与主体包括基础设施提供商、电信运营商、系统集成商、软件开发商、互联网企业、各类服务商等多类企业。大多头部企业均已建立专门的智慧城市部门及解决方案，如阿里的“城市大脑”、华为的“智能生命体”（技术架构）、联想的“城市智慧魔方”（运营服务商）、腾讯云的“超级大脑”、科大讯飞打造数字孪生城市的“城市超脑计划”等。因此，技术及产品服务选择较为充足，关键在于恰当的合作模式。

　　建议基于产业融合互促理念及北京产业发展规划，构建北京智慧城市产业地图，推动优先发展的重大项目与产业地图精准匹配，政府投资或引导社会资本集聚重点区域，激励民间资本进入出行、智慧社区服务等商业性更强的领域。政府和企业共同投资建立合作平台，构建资金投入、责权分配等方面均为较适合的核心模式。政府制定针对性政策吸引不同类型头部企业，消除国有企业垄断壁垒，降低民营企业进入门槛，打造平等竞争的市场环境。通过调研、公众参与等方式总结实际需求和当前问题，发布城市机会清单，创造场景供给，通过择优录取、揭榜挂帅等机制促进创新，吸引不同类型企业参与。争取条件打造北京智慧城市产业集聚区。同时积极培育服务能力强的本地企业参与智慧城市建设，培养一批中小微“明星企业”，提升北京企业品牌及影响力。

　　运营服务是整个智慧城市建设过程中的关键，需要系统思维、运营思维和畅销运营理念，建立与技术支撑、制度建设相匹配的城市级智慧运营服务体系。北京作为中国政治、文化中心和超大城市，智慧城市建设更是建设运营周期长、不断迭代升级的过程。仅凭政府机构人员或完全依赖第三方企业远远不够，需要通盘考虑信息安全、垄断、盈利模式、企业特点等。可借鉴三种做法：成立本地国有独资的国资系智慧城市运营商（如深圳、雄安）；引入专业化公司，成立政企合资企业开展建设运营（如数字广东）；由民营系运营商如阿里、腾讯、百度运营（上海等）。

　　分类分级建设，打造试点示范

　　考虑到城市不同区域建设的状态、阶段、成效和问题等差异，实施分类分级建设原则。如对智慧城市新建区从规划阶段即融入智慧城市建设，与城市建设同步，对已建区进行必要的升级，提升民众体验和智慧感知度。对建设基础不同、民众智慧度需求不同的中心城区和郊区，根据其不同特点设计不同级别和要求。

　　对于特色突出、政策开放、展现北京典型形象且尚未进行智慧城市建设的地区，可以开展新型智慧城市试点建设，比如同属北京数字贸易试验区和自贸试验区、着力打造“区域开放+产业开放”数字经济新格局的金盏国际合作服务区，北京经济技术开发区等；可借鉴上海经验，对已经建设的智慧城市地区，从基础设施、智慧应用、政策保障等方面对各区试点进行评估，发布北京市的智慧城市发展水平评估报告。对于智慧城市建设发展处于前列的地区，如海淀区“城市大脑”（与百度合作）、通州城市副中心“城市大脑”（与阿里云合作），可以打造样板，形成典型案例推广，并总结智慧城市“共性做法+个性延展”的方案，以点带面形成示范效应。

　　注重目标导向及民众满意，优化评价体系

　　智慧城市的目标是善政、兴业、惠民，具体包括三大方面：一是让政府决策更智能、更精准、更科学；二是让产业更有规划地升级发展；三是让城市使用者对城市的感知更高效便捷，生活更满意更幸福。智慧城市的成功更大程度上取决于民众的认可。因此，针对目前存在的平台、系统、应用数量充足，但民众获得感和满意度并不高的情况，需要从考核评价导向和指标入手。建议借鉴国际大企业更为流行的更侧重目标管理的OKR（目标和关键成果）方法，而非更侧重绩效考核的KPI（关键绩效指标法）方法，基于应用场景构建创新评估评价体系，如优化资源调度、提升城市运行效率、提高市民生活质量、强化社会效益（最小的资源消耗和环境退化等）等，自下而上倒逼运营商建设令民众满意的智慧城市。

　　建立数据开放共享安全规则机制，提升数据资源价值驱动长效运营

　　数据是智慧城市最核心的资源，智慧城市运行过程中产生的大量数据，是各主体竞争的焦点。政府应以信息数据资源“开放共享”为基本原则，注重城市各类各级信息的集中共享、城市大数据的挖掘和利用以及网络数据安全保障。一方面政府层面需要从规则上尽可能消除数据垄断，打破数据壁垒，促进不同层级各类数据平台实现联通共享、协同互动。另一方面整合、提升社会数据资源价值，实现数据要素市场化，资产化；推动政府数据开放共享，协同社会数据（整合互联网数据、空间数据、多领域行业数据、时空动态数据等），强化对数据资源的高效开发、增值利用和安全管控；实施分类挖掘，建立数据资源交易平台，对于一些重要数据脱敏后可进行交易共享，形成数据驱动长效运营机制。同时，安全是发展的根本，安全可控是智慧城市的内在要求，在数据开放共享的同时，要对数据分级分类制定使用规则，明确特殊权限管理，打造信息数据安全之城。