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【思享家】因地制宜优化健全农村人居环境治管护长效机制

来源:光明网-理论频道2022-02-28 09:11

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  作者:陈志钢(浙江大学公共管理学院求是讲席教授、中国农村发展研究院国际院长);侯玲玲(北京大学现代农学院研究员);李冬青(中国农业科学院农业经济与发展研究所博士生)

  自下而上、因地制宜地推动乡村建设,是全面实施乡村振兴战略的重要任务,是推进农村基础设施建设和城乡基本公共服务均等化的重要环节。农村人居环境整治是乡村建设的重要内容之一,也是近几年的政策一直强调的方向。早在2010年的中央一号文件就提出,要“搞好垃圾、污水处理,改善农村人居环境”。党的十八大以来,农村人居环境整治力度加强。2014年,国务院办公厅发布《关于改善农村人居环境的指导意见》,要求 “要按照全面建成小康社会和建设社会主义新农村的总体要求,以保障农民基本生活条件为底线,以村庄环境整治为重点,以建设宜居村庄为导向,通过长期艰苦努力,全面改善农村生产生活条件”。2018年,《农村人居环境整治三年行动方案》发布,明确了“推进农村生活垃圾治理、开展厕所粪污治理、梯次推进农村生活污水治理”等重点任务。“三年整治行动”收官之际,2021年的中央一号文件提出,“实施农村人居环境整治提升五年行动”。

  及至今年中央一号文件进一步表示要“接续实施农村人居环境整治提升五年行动”,包括从农民实际需求出发推进农村改厕、分区分类推进农村生活污水治理、推进生活垃圾源头分类减量、深入实施村庄清洁行动和绿化美化行动等具体部署。延续人居环境治理成果,不仅要切实解决农村人居环境整治工作中存在的问题,还要有利于因地制宜建立健全这项工作的长效机制,激发村庄和农户的内生动力,满足农村居民对美好环境日益增长的需求。笔者认为,当下农村人居环境取得较大改善,但还存在一些不可忽视的问题。

  在农村厕所方面:政府部门主导的“厕所革命”有效地改善了农村户厕状况。通过“厕所革命”,农村的户厕类型趋向卫生化,但厕所粪污的清洁化处理和资源化利用有待加强。据北京大学新农村发展研究院开展的“中国农业与农村发展追踪调查”,至2021年底,开展过“厕所革命”的村庄比例达到80%以上,接近90%的农户使用卫生厕所。厕所革命有效激励了农户参与改造厕所,并得到了农村居民的普遍认可。其中,给农户发放现金补贴、直接开展施工、组织清理粪污、配套公共排污管道等措施都卓有成效。但厕所粪污清洁化处理的进程相对较缓,厕所的污水处理和资源化利用也需要进一步改进。

  除此之外,在推进厕所革命的过程中,部分地区还存在厕所类型和改厕方式未能因地制宜,管护资金有限等问题。一些地方存在“一刀切”的现象,即在厕所类型和改厕方式上未能充分考虑当地自然和社会经济条件,导致有些厕所未能“宜水则水、宜旱则旱”,未能满足农民的实际需求。部分地区的配套设施(如厕所粪污净化设施)建设滞后,农户期待更完善的卫生设施。多数地区的改厕资金以政府投资为主,尤其在厕所管护和粪污资源化利用中,多数地区尚未建立社会资本参与机制,可能制约改厕成果的持续。

  在生活污水方面:农村生活污水治理是人居环境治理的难点,也是今后人居环境治理的重点。今年中央一号文件就指出“分区分类推进农村生活污水治理,优先治理人口集中村庄,不适宜集中处理的推进小型化生态化治理和污水资源化利用”。在已经开展污水治理的的村庄,形成三种较为典型的污水处理模式:一是离城市较近的农村,修建污水处理管道,并接入城市污水处理系统;二是经济条件允许且地形条件允许的地区,修建小型污水处理厂,建立自己的污水处理系统;三是以家户为单元的简单污水处理装置。三种模式均存在不同程度的问题与挑战:接入城市污水处理系统很好地解决了城郊地区污水处理问题,但污水处理系统建设和运行仍以政府投资为主,导致财政负担较重。建立本地区的小型污水处理厂面临受地形限制大、对地方财政能力要求高、管护及持续运行难度大等问题。以家户为单元的简单污水处理装置存在技术不成熟、受气候条件限制、污泥最终处理方式不明确等问题。

  在生活垃圾方面:经过之前的治理,公共垃圾收集设施及清洁服务的供给已经相对普及,激励了农户集中处理生活垃圾。上述调研显示,至2021年底,集中处理生活垃圾的农户比例为94 %。相应地,随意丢弃和焚烧填埋的农户比例减少。虽然农户层面的垃圾集中处理已经普及,但垃圾的源头分类和末端的循环利用仍面临挑战。至2021年底,分类投放生活垃圾的农户比例仅为17%。有些地区试点“垃圾银行”(或垃圾超市)以促进垃圾回收利用,即农户将可回收利用物品送至垃圾银行,可兑换相应的生活用品。但由于经济收益较低,农民参与度不高。因而,今年中央一号文件提到的“推进生活垃圾源头分类减量,加强村庄有机废弃物综合处置利用设施建设,推进就地利用处理”是今后垃圾治理的重点。

  在村庄清洁和绿化美化方面:随着人居环境治理的深化,村庄的公共环境有所改善。具体而言,村庄清洁行动和绿化美化行动取得初步进展,多数村庄的私搭乱建、乱堆乱放等得以初步清理。但在村容村貌整治的过程中,也存在涂脂抹粉的“面子工程”和千篇一律的“量化工程”。通过村庄规划,整合利用村庄闲置土地等内部挖潜方式来扩大村庄公共空间的实践还不足。

  针对调研中人居环境存在各项问题,结合今年中央一号文件,有必要从农民实际需求出发,综合利用政策工具、市场手段和基于自然的解决方案,在环境基础设施建设的基础上,进一步优化农村人居环境服务和管理,建立健全人居环境治管护的长效机制,全面提升农村人居环境质量。

  一是探索多样、稳定的筹资机制,拓宽农村人居环境管护资金的来源。目前在人居环境基础设施建设中,资金主要依靠财政拨款。然而人居环境设施管护需要资金的持续投入,探索多渠道的筹资机制,有助于稳定人居环境管护资金投入。例如,农户本身对人居环境设施和服务有一定的支付意愿,根据地区社会经济条件,施行合理的设施使用付费制度,适当征收设施使用费是可取可行的。此外,鼓励有条件的村庄将部分集体经济收益用于人居治理、探索将人居环境基础设施纳入绿色金融支持目录,是对扩充管护资金来源的有益尝试。

  二是完善公共环境设施,优化公共环境服务,拓展市场化的废水废弃物资源化利用制度。农村公共环境设施的完善不仅在于设施的有无,也在于公共环境服务的提质,集中体现于废水废弃物的清洁化处理和资源化利用。考虑到废水废弃物资源化利用具有规模效益,在农户层面提倡分类和集中,在村层面或乡镇层面引入市场主体参与清洁化处理和资源化利用是具有现实意义的。例如,政府部门可以利用资金奖励、垃圾银行等措施激励农户开展生活垃圾的回收、提升农村居民的环境意识;利用税收和金融政策手段激励种植企业、合作社和家庭农场等新型农业经营主体参与粪污资源化利用。与此同时,基于村庄空心化问题严重这一现状,一概而论地强调基础设施完备、增加政府和社会资本投入可能造成资金和资源浪费。将基于自然的治理理念应用于农村的人居环境治理,对于就地消解农村的废水废弃物具有积极的意义。例如,多数农村地区具有能够天然消纳生活污水和有机废弃物的土地、生态资源,结合生态系统设计利用好这些生态资源,辅助建立一些生态环保的村庄废水废弃物综合处置利用设施建设,有助于就地处理农村生活污水和有机废弃物。

  三是发挥人居环境整治在乡村振兴中的作用,让基础设施完善和人居环境提升产生切实的社会经济效益。通过农村人居环境整治集体行动,如村庄垃圾清洁共同行动,增进村民对村庄公共事务的参与、提升村庄凝聚力和村民的归属感,为后续的产业落地、产业发展和人才回归打下群众基础和生态基础。

  总之,农村人居环境治理是一个渐进的过程,因地制宜、自下而上是今后人居环境整治的策略和方向。在集中整治取得阶段性成效后,更需要从农民实际需求出发,由自上而下的“建设人居”向自下而上的“经营人居”转变。强化、优化人居环境治理政策工具组合,激发村庄和农户的内生动力,激励市场主体参与人居环境的“治管护”,从而建立健全人居环境治理长效机制,是一项任重而道远的长线工程,需要久久为功。

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