【思享家】电力结构转型中的治理协同机制与路径

　　作者：孙华平、杨木易（江苏大学，悉尼科技大学）

　　党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把生态文明建设摆在全局工作的突出位置，系统谋划生态环境领域重大改革，作出一系列重大战略部署，成效之大前所未有。力争2030年前实现碳达峰、2060年前实现碳中和，是以习近平同志为核心的党中央统筹国内国际两个大局作出的重大战略决策，是着力解决资源环境约束突出问题、实现中华民族永续发展的必然选择，是构建人类命运共同体的庄严承诺。作为一场广泛而深刻的系统性变革，“双碳”目标不可能一蹴而就，需要付出长期艰苦的努力，尤其是当前我国能源结构调整升级任务艰巨，如何找到一套符合国情又行之有效的绿色治理机制是我国实现“双碳”目标的重要保障。

　　电力行业是关系国计民生的基础性行业，是能源转型的关键领域，电力行业实现结构性转型是绿色低碳发展、实现“双碳”目标的一个极其重要的方面。2021年3月，习近平总书记提出构建以新能源为主体的新型电力系统，为中国电力系统转型升级指明了方向，也为全球电力可持续发展提供了中国方案。

　　电力结构转型亟需治理体系重塑

　　经典能源转型理论认为，电力结构转型是一个长期且复杂的过程，在完成之前需要经历三个主要阶段。在“初始”阶段，以风电光伏为代表的可再生能源技术还不成熟，转型往往聚焦于技术研发与示范型项目。随着可再生能源技术不断成熟，经济性不断提高，开始被大规模采用，转型逐渐进入“起飞”阶段。这一阶段往往表现为风光等可再生能源的快速发展，在电源结构中份额不断扩大。而随着可再生能源的日益发展壮大，电力结构转型也渐渐向“突破”阶段过渡。

　　近年来中国电力结构转型不断深化，从“起飞”逐渐进入“突破”阶段。根据中国电力协会发布的数据，截至2021年底，我国全口径非化石能源发电量为2.9万亿千瓦时，占发电量的比重达到34.6%。而煤电占比则从2010年的超过70%，下降至2021年的60%左右。与此同时，快速变化的电源结构与现有电力系统之间不兼容的问题却变得愈发突出。加快构建新型电力系统，将是破解“能源不可能三角”，在推动脱碳的同时保障电力供应安全和电价稳定的关键。

　　电力系统是一个复杂系统，电源电网、负荷储能、市场机制、政策体制等系统重要组成部分之间相互作用，相辅相成保障系统的稳定安全运转。构建以新能源占比不断扩大的新型电力系统不仅需要在技术层面对“源网荷储”各个环节重塑，更重要的是充分调动和发挥政策体制、市场机制，发展规划的支撑引领作用，推动各环节相互配合协调，才能事半功倍。

　　以煤电转型为例，在储能技术实现大规模部署、具备足够调节能力以前，迫切需要煤电转变职责，由主力型电源向提供可靠容量、调峰调频等辅助服务的调节型和支撑型电源转型，为风光保驾护航。而调节支撑服务是为应对系统的不时之需准备的，往往是备而不用。这意味着煤电利用小时数的大幅降低和机组运行成本的提高。在相当一部分煤电业务深陷亏损泥潭的大背景下，煤电向调节支撑型电源转型实际落地，需要考虑深化电力市场化改革，强化容量服务市场，并适时引入包括容量电价在内的成本消纳机制。

　　此外，推动煤电向调节型和支撑型电源转型仅仅是煤电长期转型，逐渐淡出电源组合的第一步，在此基础上还需对煤电转型制定一个长期规划，平衡好“短期保供”与“长期碳中和”之间的关系。这一规划需要考虑发展储能和需求侧响应等灵活性资源，并推动区域电网之间更好的互联互通，以逐步替代煤电提供系统灵活性，最终实现以新能源为主体清洁、高效、安全电力系统的构建。

　　煤电转型的例子说明，构建新型电力系统是一个系统重塑的过程，涉及技术，市场和政策等不同领域。由于治理对象的多元化，不可避免地涉及多个治理主体。其中既包括各地方政府相关工作部门和上级主管机构，也包括发电和电网企业，相关企事业单位等利益相关方。而不同主体又往往追寻不同价值目标，包括经济效益、社会发展、能源安全、节能减排、环境保护等。这些价值目标之间相互未必协调，甚至可能会相互矛盾。一旦把握不好，不仅电力结构转型的脚步会放缓，甚至会威胁电力供应的安全稳定。

　　构建治理协调机制是促进电力结构转型的关键

　　推动电力结构从“以煤为主”向“清洁化、多元化”转型，是实现中国能源转型的重要依托。构建以新能源为主体的新型电力系统是一个跨越生产端到消费端，从南到北，从东到西，涉及电力系统方方面面的过程。这不可能通过各省市，或各电力企业独立完成，必须依托产业和社会各利益相关方协同作战。而实现协同作战，需要的不仅是自上而下的指标牵引，更重要的是贯穿电力产业的协调机制，推动跨部门跨地区在电力转型过程中通力协作，形成合力，避免各自为战，相互掣肘。这一协调机制的建立要考虑以下两方面的问题。

　　第一，要充分发挥中国“有为政府+有效市场+有能组织”的治理优势，推动各治理主体和利益相关方之间有效协商。特别需要考虑建立相关机制，鼓励矿工、电力企业职工及其他利益相关者在协商过程中的利益表达，避免电力转型对弱势群体造成不必要的冲击。协商过程中还应发挥中央或上级主管机构的主导性作用，把有限的资源和精力聚焦在“治理什么”和“如何治理”等事关电力转型成败的关键性、全局性和战略性问题上。这既可集思广益，减少决策失误，也可提高决策效率，避免出现“民主过载”，还可凝聚共识，助力电力系统转型的顺利实施。

　　第二，电力结构转型是一个复杂且不确定的动态过程，这意味着在结构转型的过程中必然会不断遇到新问题。因此，需要在治理模式上进行制度创新，从“定目标，下放执行”的传统线性治理模式，逐渐转向从实践中不断学习修正的动态螺旋升级式治理模式。这需要建立有效机制，鼓励各治理主体及时总结，互通有无，分享成熟经验和做法，提高在各自领域推动转型的能力和水平。

　　“链长制”：电力系统结构转型的新机制与可行路径

　　“链长制”来源于产业发展实践，是一项强化产业链主体治理责任的制度创新，通过协调产业链内外部资源并注重在产业链薄弱环节进行重点突破，进而推动“强链、补链、固链、延链”取得实质性效果。就实现机制而言，“链长制”由各地政府一把手领导挂帅，其主要着力点在于梳理产业链分布情况，找准系统薄弱环节，并组织各部门和产业链各主体针对关键卡点进行协同攻关，构建对“链主”及其配套企业的常态化“网络型链式服务”机制。

　　电力结构转型绝非易事。过快，会影响能源安全，并对国民经济的发展和人民群众的基本生活造成不必要的影响；过慢，又会拖慢中国减碳的脚步，为“双碳”目标的实现带来相当大的困难。在纷繁复杂的内外部治理环境下，笔者认为采用“链长制”等制度创新模式，坚持“先立后破”，稳步推进电力结构转型变得尤为重要。

　　第一，积极促进纵向和横向管理部门协同，加快建立节能减碳激励约束机制。“双碳”目标的实现绝非一朝一夕之功，同时由于“双碳”工作涉及面极其广阔，因此产业链链长应发挥其纵横结合与善于协调的重要优势。在实践中，链长制是畅通产业内外双循环的重要手段，尤其应在产业链梳理的基础上，结合工业园区的成功管理经验，加快建立融合发改、工信、商务、环保和金融等在内的多部门协调机制，重点构建节能减排激励约束机制。绿色治理体系的构建是一个制度形成和动态演进的过程，而治理效能提升的关键在于制度的平衡设计与有效实施。不同部门之间往往有着错综复杂的交织关系，因此良好制度的设计不但要平衡好各方的权责和利益，更重要的是实现对主要当事方的核心激励。产业链链长制的核心在于更大空间维度上的要素资源优化配置，通过政策集成优势加快协调，有利于区域电力产业链的稳定运行和治理效能提升。

　　第二，推进电力部门数字化和智能化基础设施建设，助力打造智慧能源治理系统。近年来，随着传统化石能源成本下降及统一电力市场建设的推进，我国批发电价总体呈现下降趋势。作为新能源的风力和光伏等发电成本已经和传统煤电成本较为接近，但是由于新能源系统的不稳定性，未来的多能互补系统亟需提升系统柔性与灵活性。数字化转型趋势对电力结构转型是一个利好，作为新基建的人工智能、大数据和区块链的广泛应用有利于能源系统的数字化和智能化建设。电力行业在源网荷储及调度等全链条全周期中会产生大量有价值的数据，而对这些数据的深度挖掘与开发对于电力企业盈利与控制水平的提升有较高的价值。随着经济社会向数字化、网络化、智能化发展，大数据和信息技术的应用将为电力部门带来潜在机遇和广阔的应用场景。通过“链长制”推进电力系统的大数据治理，不但可以有效解决节能降碳的问题，同时也是提升能源效率和系统灵活性及安全水平的关键措施。

　　第三，构建绿电市场与碳市场的协同治理机制，打造绿色金融支撑体系。目前我国电力市场化改革正在推进，同时，作为世界上最大的碳市场我国首先选择电力行业进行试点。推广使用绿色电力可以有效降低二氧化碳等温室气体排放。随着“双碳”进程的逐步加快，绿色电力在我国能源结构中的比重将日益增大。通过“链长制”推进电力市场与碳市场的联动，可以提升用电成本与碳排放成本衔接的顺畅性，同时有利于经济平稳有序发展。在“链长制”的协调下各地应大力发展绿色债券等各类绿色金融产品，将碳表现、碳定价等纳入授信管理流程，加快推进气候投融资试点，积极培育绿色金融家，为电力系统各产业链部门的绿色低碳转型提供金融支持。

　　第四，加快培养“双碳”专业型人才，推动“双碳”职业体系建设。人才是第一资源，创新是第一动力。“双碳”目标的实现是一个系统工程，不仅需要经济产业各部门的协同合作，同时还需要全社会的鼎力支持，尤其是“双碳”专业型人才的培育刻不容缓。目前我国能效提升与电能替代同步推进，高效节能和绿色低碳技术正在大力推广，综合能源服务和新型电力基础设施也在不断完善，这些工作的顺利开展都离不开专业性人才的强力支撑。人才链和资金链已经打破了产业的地域边界，同时由于人才在产业链和创新链融合中起到至关重要的作用，因此，“链长制”作为一种生态化的产业组织创新模式，应大力加强产学研用协同合作，推进教育系统、研发单元与产创部门的多元合作。日前教育部下发《加强碳达峰碳中和高等教育人才培养体系建设工作方案》，提出加强绿色低碳教育、深化产教融合协同育人。同时，推进碳排放管理相关新职业的设立工作取得重大进展，2021年，国家人社部增列碳排放管理员作为国家职业分类大典第四大类新职业。下一步应加快促进形成完整的碳排放管理职业体系，为我国电力系统结构转型与“双碳”目标的实现提供坚实的人才保障与智力支持。

　　【本文系国家社科基金重点项目（21AZD067）阶段性成果。】