高质量建设促进区域协调发展的世界级城市群

　　作者：陈宪（上海交通大学安泰经济与管理学院教授，上海全球城市研究院特聘研究员）

　　党的二十大报告指出，“促进区域协调发展。深入实施区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略、新型城镇化战略，优化重大生产力布局，构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系。”从空间视角看，区域协调发展战略的落地，有着不同的范围，主要表现为都市圈和城市群两种基本样态。都市圈一般都存在于城市群之中。到目前为止，在我国区域重大战略中，有四个城市群战略已经上升为国家战略，它们是京津冀协同发展、粤港澳大湾区发展、长三角区域一体化发展和成渝双城经济圈建设。未来一个时期，还将有长江中游、关中平原、北部湾和胶东半岛等城市群进行相应的战略规划。在这些城市群中，长三角中心区和粤港澳大湾区是我国初具世界级城市群规模和水平的两个巨型城市区域，它们的发展具有全局性长远意义，值得高度关注和研究。

　　一

　　发达国家有五个世界级城市群，它们分别是美国东北部大西洋沿岸城市群、北美五大湖城市群、日本太平洋沿岸城市群、英伦城市群、欧洲西北部城市群。这五大城市群有两种基本类型：一国范围内的城市群和跨国的城市群。这一分类告诉我们，城市群首先受到自然地理的客观制约。美国是一个地域广大的国家，既有本国范围内的世界级城市群，也有跨国（美国和加拿大）的世界级城市群。在欧洲大陆西北部连绵的城市区域，形成跨国的世界级城市群。日本和英国是岛国，其世界级城市群是且只能是本国范围之内的。

　　自然地理特征还影响着城市群的规模，主要指面积和人口。也就是说，城市群客观上存在较大的规模差异，如美国东北部大西洋沿岸城市群13.8万平方公里，日本太平洋沿岸城市群只有3.5万平方公里。然而，一个城市群是否达到世界级水平，最终是由其经济实力和影响力决定的。上述五大世界级城市群都有着巨量的GDP，以及在本国和全球的巨大影响力。

　　改革开放以来，中国的城市化和城市经济迅速发展。在2014年的《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》和第十三个五年规划中，国家提出了建设长三角、珠三角和京津冀等城市群的构想。2017年，党的十九大报告指出，以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局。2018年，中共中央国务院《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》明确指出，以京津冀城市群、长三角城市群、粤港澳大湾区、成渝城市群、长江中游城市群、中原城市群、关中平原城市群等城市群推动国家重大区域战略融合发展，建立以中心城市引领城市群发展、城市群带动区域发展新模式，推动区域板块之间融合互动发展。在这些城市群中，长三角城市群在10年前被认为是第六大世界级城市群。2015年初，世界银行发布报告称，珠三角城市群（粤港澳大湾区）超越日本东京城市群，成为世界人口和面积最大的城市群之一。

　　二

　　2019年，中共中央、国务院先后印发《粤港澳大湾区发展规划纲要》和《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》。这两个区域的空间范围相差较大，前者5.6万平方公里，后者35.8万平方公里。考虑到区域一体化的阶段性，在三省一市的长三角，首次提出以上海、南京、杭州、合肥等27个城市为长三角中心区。在粤港澳大湾区和长三角中心区，区域重大战略都集中体现在都市圈和城市群规划上。

　　粤港澳大湾区是目前我国人口和经济密度最高的区域之一。《粤港澳大湾区发展规划纲要》提出“极点带动”的构想，“发挥香港－深圳、广州－佛山、澳门－珠海强强联合的引领带动作用，深化港深、澳珠合作，加快广佛同城化建设，提升整体实力和全球影响力，引领粤港澳大湾区深度参与国际合作”。港深（莞）、广佛和珠澳三个都市圈，乃至由它们组成的粤港澳大湾区世界级城市群赫然在目。

　　《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》提出“以基础设施一体化和公共服务一卡通为着力点，加快南京、杭州、合肥、苏锡常、宁波都市圈建设，提升都市圈同城化水平”，并要求“推动上海与近沪区域及苏锡常都市圈联动发展，构建上海大都市圈。加强南京都市圈与合肥都市圈协同发展，打造东中部区域协调发展的典范。推动杭州都市圈与宁波都市圈的紧密对接和分工合作，实现杭绍甬一体化。建设宁杭生态经济带，强化南京都市圈与杭州都市圈协调联动。”由此加快都市圈一体化发展，构建长三角世界级城市群。

　　综合来看，长三角中心区和粤港澳大湾区均已具备世界级城市群应具备的条件：区域内城市密集，拥有一个或几个国际性城市，如长三角的上海、南京和杭州，粤港澳的香港、广州和深圳；多个都市圈连绵，相互之间有较明确的分工和密切的社会经济联系，共同组成一个有机的整体，具备整体优势；拥有一个或几个国际贸易中转大港，如上海港、宁波-舟山港、广州港和盐田港等。还有现代化交通设施组成发达、便捷的交通网络；总体规模大；是国家经济的核心区域等。

　　三

　　都市圈是一小时通勤圈，重点是职住平衡，空间结构优化；城市群是两小时交通圈，重点是经济社会联系和区域一体化发展。都市圈的空间逻辑是，从主城区到郊区即新城区，再到周边城市。例如，上海的中心城区演化为主城区，并正在加快五个新城建设，同时稳步向相邻周边城市即苏州、南通和嘉兴发展。城市群是城市发展到成熟阶段的空间组织形式，是指在特定地域范围内，一般以1个以上超大或特大城市为核心，多个大城市为构成单元，依托发达的交通通信等基础设施网络所形成的空间组织紧凑、经济联系紧密、并最终实现高度同城化和高度一体化的城市集群。城市群是都市圈的联合体。加强都市圈的合作互动，高水平打造多个城市群，尤其是长三角、珠三角两个世界级城市群，是中国改革开放的重大空间布局。

　　都市圈和城市群的发展都与中心城市有关。中心城市和都市圈处于城市发展的不同阶段。在相对发达的地区，都市圈成为城市发展的主要形态；在相对次发达的地区，中心城市是城市发展的主要形态。譬如，在粤港澳大湾区和长三角中心区，都市圈是城市发展的主体；在成渝、长江中游和中原地区，中心城市是城市发展的主力军。这是城市演化逻辑的一个折射。从要素和产业的角度看，它们之间的一个重要区别是，都市圈内部要素和产业的关系，以辐射、溢出和分工为主；中心城市和周边地区要素和产业的关系，则是以集聚、吸纳和转移为主。城市群则要将要素和产业的辐射、溢出和分工提升到更高的水平。

　　现代化产业体系是保证大国经济持续增长和发展的战略基础。而现代化产业体系具有典型的集群特征，城市群无疑是我国现代产业集聚的主要区域。因此，当下，形成“高质量发展的区域集群”，正成为空间布局国家战略的重要目标。区域集群的本质是创新集群和产业集群。创新集群的规模和质量决定着产业集群即战略性新兴产业和未来产业发展的水平，进而决定着区域集群的高质量发展。现代产业体系的“头部”和“主干”企业，一般都存在于大国经济的核心区域，如中国的珠三角和长三角，它们是中国现代化产业体系的承载区和策源地。推动城市群高质量发展，要进一步推进跨界区域共建共享，加强产业合作，共建产业合作园区，促进产业深度对接、集群发展，有序推动产业跨区域转移和生产要素双向流动。

　　同时，社会和生态的协同治理，有助于社会和谐和美丽。社会共治既是城市群有机协同发展的重要组成部分，又是整合社会资源优化配置的必然选择，进而是国家治理现代化的题中应有之义。新时期社会治理日益要求跨越行政区划，因此，在城市群范围内完善区域协同治理意义重大。城市群绿色发展实现协同治理，关键是探索统一的生态环境保护制度，包括加快建立统一的饮用水水源保护和主要水体生态管控制度，加快建立统一生态环境标准、统一环境监测监控体系、统一环境监管执法制度，探索建立跨区域生态项目共同投入机制，以及探索碳达峰协同机制等生态治理新机制。

　　此外还要注意的是，城市群是区域一体化发展到较高阶段的集群形态，表现出多方面的价值，其中一个重要方面是公共服务均等化，有助于实现共同富裕。公共服务均等化是实现共同富裕的基石，调节收入和财富分配是实现共同富裕的必要手段。以城市群公共服务均衡普惠、整体提升为导向，统筹推动基本公共服务和社会保障一体化发展，持续提高共建共享水平，将为区域乃至全国共同富裕水平的提高作出贡献。城市群可将基础较好的公共服务领域作为切入点和突破口，着力在义务教育、就业创业、社会保险、医疗卫生、社会服务、住房保障、文化体育、残疾人服务等领域，切实提高均等化水平。