坚持农业农村现代化一体设计、一并推进

　　作者：陈明（中国社会科学院政治学研究所副研究员）

　　党的二十大报告强调，要坚持农业农村优先发展，坚持城乡融合发展，畅通城乡要素流动，加快建设农业强国，全面推进乡村振兴。农业农村现代化是实施乡村振兴战略的总目标。我国农业现代化已经取得了长足进步，相比较而言，农村在基础设施、公共服务、社会治理等方面差距相当大。农村现代化既包括“物”的现代化，也包括“人”的现代化，还包括乡村治理体系和治理能力的现代化。贯彻落实党的二十大精神，必须坚持农业现代化和农村现代化一体设计、一并推进，实现农业大国向农业强国跨越。

　　统筹城乡空间布局，建设宜居宜业和美乡村

　　党的二十大报告提出，统筹乡村基础设施和公共服务布局，建设宜居宜业和美乡村。当前，乡村基础设施和公共服务布局主要存在三方面问题：一是部分地区村庄布局分散，公共服务可达性受到很大限制；二是典型农区、生态功能区部分村庄空心化严重，除了公共服务缺失之外，还存在土地低效利用问题；三是专业农户的设施用地得不到有效保障，不少专业农户的生产生活条件较差。如果缺乏一个良好的空间布局基础，那么乡村产业和生态也很难得到高质量发展，甚至会造成一些过度投入和资源浪费。全面推进乡村振兴，首先应扎实开展乡村基础设施和公共服务布局的优化调整。

　　近年来，部分地区率先开展了乡村基础设施和公共服务布局优化调整工作。经验表明，合理的空间布局能够加快要素流通速度，提高区域基础设施的共享水平，有效实现要素集聚和分工扩展的有机统一。但相关政策在实施过程中也不同程度存在一系列问题：一是新的居民点规划布局和规模区位不完全合理；二是村庄搬迁撤并未充分考虑农户的差异化需求；三是新建社区组织建设和产权管理未能及时跟进；四是部分地区工作推进中有急躁冒进的倾向。

　　全面推进乡村振兴，空间布局优化调整是一个绕不过去的环节，不能因为局部问题或者操作难题就轻言放弃。这就更有必要深化认识，科学确定工作节奏。首先，把农民意愿作为城乡空间布局调整的底线。切实尊重农民意愿、保障农民权利，解决遏制工作中的错误倾向。其次，以县域为单元统筹开展规划布局。对县域人口布局、聚落形态、交通流线、产业格局、经济联系等多个方面开展科学调查，在此基础上确定县域范围内中心地，根据人口布局规律来开展新的规划布局。

　　深化农村土地制度改革，扩大乡村振兴制度性供给

　　党的二十大报告强调，深化农村土地制度改革，赋予农民更加充分的财产权益。新时代以来，中央针对农村土地制度改革作出若干重大部署，包括基础性改革、土地要素市场化改革、土地规划管理体制改革和配套改革四个方面，细分改革事项有50多项。基础性改革主要是关于土地制度的政治宣示和产权改革，土地要素市场化改革主要涉及到城乡土地同等入市、同权同价的一系列政策性调整，土地规划管理体制改革主要是土地规划和用途管制制度的调整优化，配套改革是指在美丽乡村、一二三产业融合等领域涉及到的土地制度配套改革。

　　新时代以来，农村土地制度改革取得了一系列阶段性成果，但进展不平衡、不充分的现象仍然存在。总体来看，基础性改革成效显著，土地要素市场化改革推进不平衡，土地规划管理体制改革比较缓慢。目前的改革初步达到了明晰土地产权、完善土地权能的改革目标，但距离建立城乡统一的建设用地市场还有较大距离，土地利用中引发效率损失、公平抑制和稳定风险的制度性原因尚未根本消除。一是改革的系统性、整体性、协同性不足，分开试验在分散风险的同时也降低了改革的整体效应；二是“三权分置”之后的改革突破口尚不明确，农村土地权益有偿转让缺少成熟思路；三是土地管理的“泛计划”框架尚未打破，规划管理体制成了土地要素市场化改革的制度壁垒。

　　深化土地制度改革，扩大乡村振兴的制度性供给，需要在以下方面寻求突破：首先，稳妥有序推进农村土地权益转让改革。党的二十大报告强调，保障进城落户农民合法土地权益，鼓励依法自愿有偿转让。一个可行的方案设计是：允许土地承包权在同一集体经济组织农户间转让，试点成熟后可以将转让范围扩大到本县不同集体经济组织农户；转让的宅基地在优先用于保障该农村集体经济组织成员的宅基地需求之后，可以考虑允许逆城市化人群承接，但绝不能建设别墅大院和私人会馆。其次，扩大土地要素市场化改革成果。深化改革的关键是政府从行政垄断的改革中逐步抽身，允许土地供需双方通过各地农村产权交易所（中心）自主交易，政府主要负责信息公开、秩序维护、基准地价划定等工作。政府在交易中的收益也不必担心，完全可以通过土地收益调节金和相关税费制度的建立，保证政府收益。最后，实质性启动土地规划管理体制改革。这项改革推进难度大，可以通过技术细节的改进逐步深化。一是增加集体经营性建设用地入市对土地利用年度计划指标的替代；二是将基层自治体作为规划编制的基础平台；三是以合理方式打通宅基地向集体经营性建设用地转换的边界，在集体经营性建设用地入市改革框架下统一入市。

　　扎实推动组织振兴，实现乡村治理现代化

　　党的二十大报告强调，要扎实推动乡村产业、人才、文化、生态、组织振兴。治理有效是乡村振兴的重要目标，组织振兴是实现治理有效的重要路径。习近平总书记指出，我国农村社会处于深刻变化和调整时期，出现了很多新情况新问题，虽然错综复杂，但归结起来就是一个“散”字。加强和改进乡村治理，要围绕让农民得到更好的组织引领、社会服务、民主参与，加快构建党组织领导的乡村治理体系。

　　加强党对“三农”工作的全面领导是组织振兴的根本遵循。《中国共产党农村工作条例》明确，要坚持和加强党对农村工作的全面领导，实行中央统筹、省负总责、市县乡抓落实的农村工作领导体制。这一要求概括起来讲就是“五级书记抓乡村振兴”，要求各级党委加强对“三农”工作的领导，省级党委要定期研究本地区工作，县级党委要守好党的农村工作前沿阵地，县委书记应当把主要精力放在农村工作上。加强农村基层党组织建设是组织振兴的关键发力点。党的二十大报告强调，要健全基层党组织领导的基层群众自治机制，加强基层组织建设。当前，农村组织类型多样，如何把各类组织力量统筹起来，在乡村振兴中形成合力，是推进乡村组织振兴需要优先考虑的问题。近年来，中央提出在有条件的地方积极推行村党组织书记通过法定程序担任村民委员会主任以及村级集体经济组织、合作经济组织负责人，这一政策对加强农村基层组织建设发挥了立竿见影的效果。但各地禀赋条件、发展水平、组织基础不尽一致，一定要注意因地制宜、不搞“一刀切”。

　　组织振兴的目标是持续推进乡村治理现代化。乡村治理现代化是中国式现代化的重要组成部分，乡村治理现代化的目标是在乡村社会塑造一套与现代化国家相适应的政治经济结构，让农村既充满活力又和谐有序。首先，乡村治理现代化意味着乡村治理范畴的逐步明晰；其次，乡村治理现代化意味着乡村治理体系的规范化、正规化；再次，乡村治理现代化意味着乡村治理体制跟随城乡一体化趋势作出适应性调整。组织振兴的具体路径必须适应乡村治理现代化的要求，逐步向职能明晰、体系规范、城乡一体的目标迈进。组织振兴要为市域社会治理现代化贡献力量。随着新型城镇化和农业农村现代化的持续推进，以市域为单元的社会治理现代化逐步提上政策日程。党的二十大报告强调，要加快推进市域社会治理现代化，提高市域社会治理能力。加强乡村组织建设，必须围绕这一目标，健全共建共治共享的社会治理体系，提升社会治理效能。