行政哲学研究的三个层次

　　作者：张乾友（南京大学政府管理学院）

　　行政学甫一产生便具有明确的技术导向，主要关注如何在技术层面提高行政问题的处理效率。但由于行政行为必然涉及公共价值的分配，随着行政部门在国家治理中角色的不断凸显，行政哲学的重要性也随之凸显。作为扎根行政实践的哲学，行政哲学不是“为了哲学而哲学”，而总是致力于改善行政实践，以行政实践去改善人们的生活。在这一总体目标下，行政哲学主要形成了以下三个大的研究层次。

　　解释行政世界的复杂性

　　人们在政治领域总是难以达成共识，开展一致行动。为了解决由此带来的治理低效，要求行政成为一个行动的体系，能快速识别出问题并采取行动，由此就开启了行政的技术建构。行政部门被要求基于政治过程的结果在技术层面确定一些可以解决的问题，并基于技术性的考量来寻找和采取有效的应对措施。从这个角度来看，行政本身是一种以解决问题为目的的治理技术。

　　在这个过程中，行政遵循了一种简化逻辑，它通过对政治复杂性的简化来明确行政问题和寻找解决方案。相应地，行政学也主要表现为一种寻找简化技术的科学，其功能是帮助行政部门寻找简化行政实践的手段，进而使行政部门能够通过简化去建构问题并采取解决问题的行动。随着行政科学的进步，行政部门的简化能力大大提升，行政部门的触角也得以扩张到国家治理的方方面面。

　　然而，被简化的实践并不等同于现实。当一个复杂问题得到简化，一方面意味着被简化的问题获得了可解性；另一方面也意味着被简化的问题得到解决的同时，原复杂问题仍可能悬而未决。所以，在现实中经常看到，行政部门已经非常有效地解决了得到科学界定的问题，但这些问题背后的社会关系与社会矛盾并未发生实质性的变化，公众也无法在行政部门的努力中产生获得感。长此以往，行政部门将陷入公众的信任危机。

　　上述现象表明，行政世界也是一个复杂世界，行政部门过度依赖行政科学简化问题的结果，往往使自己受到复杂性的反噬。就此而言，行政哲学研究的第一个层次就是向公众与行政部门解释行政世界的复杂性，让行政关系中的各方都能认识到，并非所有问题都是可解的。承认世界的不完美性是我们与世界更好共处的必要条件，当这成为相当广泛的社会共识，行政部门与公众间的关系将变得更加和谐，行政部门才能有余力去应对那些确实在技术上可解的问题。

　　承认行政世界的复杂性体现了行政哲学更加全面的求真立场，这也是当代知识发展的共同趋势。比如，在医学领域，健康这一复杂问题往往被简化为各种疾病及其风险因素，科学则通过为每一疾病寻找可以得到证实的治疗或预防方案来维持人们的健康。但科学的进步在增强医疗部门细化风险之能力的同时，也更加明晰地将风险间的互嵌性呈现出来，使得为任何一种疾病找到确定有益无害的应对方案变得越来越困难。实践中，这也加剧了医患间的不信任。所以，当代医学越来越强调医患间的共同决策，让病人与专业机构共同应对复杂性。当然，如何理清责任关系，是医学哲学需要承担的研究任务。同样地，如何帮助行政部门与公众共同承担应对复杂性的责任，也是行政哲学的任务。

　　探索行政实践的意义

　　现代行政组织属于官僚制组织，行政活动体现了官僚制的原则与精神。官僚制是权力与技术这两种重要社会构成要素的结合物。官僚制是一种技术化的权力，或者说官僚制完成了权力的技术化。一方面，它通过形式上的功绩主义来切断权力主体与对象间的人身依附，另一方面，它通过对行政指令的指标化来消除执行者的价值判断，由此保障执行者专注于提高执行效率。

　　在官僚制的运行中，权力主体的工作通常并不表现为对权力对象的支配，而是表现为制定各种任务指标，这些指标的达成被视为相应行政问题的解决；权力对象的工作也不是卑躬屈膝地服从权力主体的指令，而是去完成一项项技术性的任务指标，并围绕完成效率展开竞争。所以，在执行层面，官僚体制展现出了它的有效性。这里，所有任务指标都是技术性的，而不指向明确的道德目的，完成效率本身成了一种善。所有执行者都通过效率竞争来证明自己对组织的功绩，进而实现在官僚等级体系中的晋升。

　　官僚制通过功绩主义的竞争来驱使执行者不断提高效率，却不能告诉执行者行为的意义。在意义缺失的条件下，执行者无法投入足够的判断力，无法理解执行活动与其他事件间的关联，而只能机械地在如何有效完成任务指标上投入精力。结果，官僚制表现出一种结构性的愚蠢。比如，近几十年来，强化问责成为各国政府加强内部管理的共同趋势，而强化问责的基本途径就是制裁效率竞争的失败者，但这往往无法提高组织的整体效率，而是导致执行者转向更容易完成的任务，或是展开虚假竞争。这种现象的普遍化造成了行政实践与社会的脱节，行政部门“为了效率而效率”，行政人员“为了竞争而竞争”。

　　有鉴于此，行政哲学研究的第二个层次就是探索行政实践的意义，帮助行政关系中的各方把行政过程变成一种有意义的互动。行政哲学不是只在给定的目标下讨论手段选择的有效性，而是引导人们思考每一相关方在给定目标下的立场，倾听彼此的想法，进而寻求对目标及手段的调试，或至少是更加充分的理解。达到这一点，相关方不仅能更加信任彼此，也能更加具有主动性和能动性，从而有利于将更多的情感和智慧注入行政行动。在这个意义上，对行政意义的探索并不必然会降低行政效率，反而可能催化相关各方间的“化学反应”，从而提高行政效率。

　　激活相关方的反思意识

　　作为一种技术化的实践，现代行政带有强烈的决定论色彩。在科学管理时代，人们相信可以通过科学来确定一种“最佳途径”；到了新公共管理时代，人们则信奉竞争可以在所有领域中筛选出“最佳实践”。近些年，科学和技术的发展不断强化了行政的决定论逻辑。比如，随着标杆管理的兴起，在标准化的测量和比较之下，谁优谁劣一目了然，想提高效率，其他所有部门就得向标杆看齐，让标杆决定自己的发展方向；随着循证决策的兴起，在任何行政事项上，所有可及的最高等级证据汇集到一起，必然能够给出一个科学意义上的最佳方案，也不再有进行其他讨论的必要性。这种发展的结果是，行政部门越来越像机器，行政人员越来越像零件，整个行政体系则靠着不断优化的算法模型推动运行。

　　随着行政科学的进步，行政部门获得了越来越多的测量工具。当行政专家将测量出的各种数据放入计量模型，总能发现某些指标间的相关关系、因果关系，由此就可提炼出效力不等的解决方案。这种问题建构和解决的方式被认为更加客观、更加科学，避免了行政部门因为相关各方的认知偏差而受困于被错误建构出来的问题，从而保证行政体系得到持续优化。

　　现代行政在根本上是服务于人的生存与发展的，而人对自身境遇的反思是实现自身发展的重要前提。没有反思，就没有进步。当行政排斥了人的反思，它就成为一种无目的的行为。所以，当代行政似乎总是能在系统优化的层面不断自我超越，但人的生存境遇则并未因之得到明显改善。有鉴于此，行政哲学研究的第三个层次就是激活行政相关方的反思意识，引导相关方去思考每一种行政价值、目标与行为的合理性、适用条件、替代选择等问题。当反思成为常态，行政实践也将成为一种反思性的实践，能够时时反思其行动的合理性。在这里，相关方的常态化反思为行政行动注入了目的性，它约束着行政体系去服务于人之生存与发展的目的，而不是成为一种自为的存在，甚至凌驾于所有相关方之上。

　　在今天这样一个技术化的时代，行政哲学研究有着特殊的重要性。如果研究能在上述三个层次上持续取得进步，将有助于增进公众与行政部门间的信任，建立公众与行政部门间有意义的互动，同时把牢行政服务于人之生存与发展的目的。