作者：程郁（国务院发展研究中心农村经济研究部副部长、研究员）

　　粮食安全是“国之大者”，耕地是粮食生产的命根子。中央经济工作会议对确保粮食安全、加强耕地保护作出重要部署，提出“改革完善耕地占补平衡制度，提高高标准农田建设投入标准”。党的十八大以来，党中央先后实施农田水利骨干工程、高标准农田建设工程、黑土地保护工程、耕地土壤污染治理和修复工程等，划定耕地和永久基本农田保护红线，为保障粮食生产奠定了坚实基础。2023年，全国粮食产量稳中有增，总产量达69541万吨，比2022年增加888万吨。从中长期看，我国粮食供求仍处于紧平衡状态，尤其是我国耕地质量总体不高、部分耕地难以长期稳定利用、耕地后备资源不足，耕地保护依然面临严峻挑战。端牢中国饭碗，必须切实强化耕地保护，更好满足人民群众不断升级的食物消费需求。既坚持数量和质量并重，保护现有耕地，又积极开发各类非传统耕地资源，多维度实施藏粮于地战略，谋划思路、推进举措，全方位夯实粮食安全根基。

　　确保可稳定利用的耕地数量不减少

　　随着工业化城镇化深入推进，各方面用地需求持续增加，生态空间约束增强，守住耕地红线面临严峻挑战。根据2022年度全国国土变更调查成果，全国共有耕地12758.0万公顷，耕地总量连续净增长。严格落实占补平衡制度有效解决了以往耕地布局零散、地块平均面积小的问题。当前，耕地减少主要是受农业结构调整和国土绿化影响。未来经济发展用地需求压力将长期存在，确保可稳定利用的耕地数量不减少，必须有更强有力的举措、更精细规范的管理制度、更长效的机制保障。

　　一是继续强化耕地保护党政同责。采取“长牙齿”的硬措施，全面压实各级地方党委和政府耕地保护责任，完善耕地保护目标责任考核和监督执法办法，形成各级地方党委、政府与相关部门保护耕地的行动自觉和推进合力。二是实施耕地总量动态平衡制度。坚持“以补定占”，将非农建设、造林绿化、农业结构调整等各类活动对耕地的占用统一纳入占补平衡管理，通过强化土地节约集约利用、系统推进土地综合整治、矿山土地复垦与生态修复、残次园地和林地复耕等方式，挖掘耕地潜力，确保补充的耕地数量到位、质量达标。三是探索建立耕地保护补偿制度。对耕地保护责任大、任务重的地区在均衡性转移支付、相关专项扶持资金上给予倾斜，对超额完成耕地保护任务的地区可考虑给予建设用地计划指标和资金奖励。此外，各地建设用地占用耕地的情况和补充耕地的潜力不尽相同，现有耕地与耕地保有量任务之间的缺口也有差异，需因地制宜，积极探索不同类型地区之间优势互补的可行做法。

　　不断提升耕地可持续生产效能

　　我国耕地既有水热资源分布不均、地块空间分布零散不平整、土层较薄等先天不足，也有因水土流失、工业污染、农业面源污染以及不当耕作导致的次生问题，如沙化、盐渍化、酸化、板结、有机质减少、重金属污染等。在耕地资源总量有限的情况下，必须更加重视耕地质量提升和生态条件改善，不断提升耕地可持续生产效能。

　　一方面，克服耕地质量先天不足问题，加大力度推进高标准农田建设。党的二十大报告提出，逐步把永久基本农田全部建成高标准农田。目前，对高标准农田的投入还不足以支撑达到建设标准，在提高中央财政补助的基础上，还应加大政策性贷款支持力度，通过新增耕地占补平衡节余指标交易、社会资本参与产业项目综合开发等多元化渠道筹资，结合各地实际情况提高高标准农田建设亩均投入标准，特别是加大对丘陵山区的投入力度。加强统筹规划和各部门协调，将高标准农田建设与土地综合整治、大中型灌区改造和建设、电力等基础设施配套项目协同组织实施，持续提升农业综合生产能力，真正建成“田成方、地成块、路相通、渠相连、旱能浇、涝能排”的高标准农田。

　　另一方面，解决耕地质量下降的次生问题，推进耕地质量保护和提升行动。加强耕地污染防治和土壤修复，严格管控在耕地集中区域布局重污染行业，完善农田灌溉水水质监测，对重点地区通过低产田改造、土壤改良、环境修复等项目提升耕地质量等级。以第三次全国土壤普查为基础，完善耕地质量监测和等级评定制度，指导各地根据耕地质量状况、水资源和光热资源条件、生产结构特征等制定并实施有针对性的保护性生产措施，因地制宜选择深翻深松、免耕、轮作休耕、种植绿肥、增施有机肥等保护性耕作措施。促进农业绿色发展，加强秸秆、农膜、畜禽粪污等农业废弃物的收集利用，通过科技小院、社会化服务推广测土配方施肥、水肥一体化等精量化水肥管理技术。建立与耕地质量相挂钩的激励约束机制，落实耕地地力保护补贴政策，探索耕地地力指数保险，对耕地养护得当、地力提升的经营主体给予奖励补偿。

　　积极开发各类非传统耕地资源

　　在有限的耕地资源约束下，保障粮食安全需打开思路，加强科技研发和生产投资，探索有效发展模式，以大食物观构建多元化食物供给体系，推动食物供给从耕地资源向整个国土资源拓展。

　　在保护好生态环境的前提下，促进荒山林地的最大化利用，引导苗木果树上山发展，发展林下种植、采集、养殖等林下经济，利用低效人工商品林地、疏林地、灌木林地发展木本油料。把“藏粮于地”同“藏粮于技”结合起来，强化现代农业设施装备，融合信息技术、生物技术、农机农艺技术以及现代经营管理方式，突破耕地等自然条件对农业生产的限制，拓展生产的可能性边界。利用荒漠、戈壁等非耕地发展新型设施农业，通过立体种植、垂直农场、植物工厂促进生产空间高效利用，提高农业劳动生产率、土地产出率和资源利用效率。做好盐碱地等耕地后备资源的综合开发利用，加快选育耐盐碱特色品种，因地制宜建设与耐盐碱品种相适应的水利工程，采用水盐平衡精准灌溉、土壤调理、种植管理等综合技术集成的生态治理改良模式，配套完善相关产业链，实现盐碱地长效可持续利用。