作者：侯佳儒（中国政法大学民商经济法学院教授）

　　2019年9月18日，习近平总书记在郑州召开专题座谈会，指出贯彻落实黄河流域生态保护和高质量发展战略，要“牢固树立‘一盘棋’思想”，“共同抓好大保护，协同推进大治理”。2024年9月12日，习近平总书记在兰州主持召开全面推动黄河流域生态保护和高质量发展座谈会，指出“要持续完善黄河流域生态大保护大协同格局，筑牢国家生态安全屏障”。

　　持续完善黄河流域生态大保护大协同格局，能够确保对黄河流域生态系统的全面保护和修复，维护国家生态安全大局；能实现生态高水平保护和经济高质量发展的齐头并进，使黄河成为造福人民的“生态河”和“幸福河”；能打破区域壁垒，推动资源优化配置和要素自由流动，促进区域协调发展；能构建黄河文化的整体全面保护、传承和弘扬，增强民族凝聚力和文化自信。

　　持续完善黄河流域生态大保护大协同格局，就要提高思想站位和战略站位，要将黄河流域治理置于国家全面推进生态文明建设、推进依法治国、推进国家治理体系和治理能力现代化、推进文化强国的实践大背景中，“更加突出黄河治理的系统性、整体性、协同性，推动构建上下游贯通一体的生态环境治理体系”。要以推动黄河流域“多目标协同、多部门联动、多产业联结、多区域互动、全要素流动”为目标，为黄河流域生态保护和高质量发展提供体制机制保障和有力制度支撑。

　　当前，秉持黄河流域治理“一盘棋”思想，完善黄河流域生态大保护大协同格局尤其要关注和重视如下协同机制。

　　一是目标和规划协同。要将习近平生态文明思想贯彻到黄河流域治理各层面和各环节，实现黄河流域经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设的“五位一体”同步推进。要协同好生态保护和绿色发展的关系。黄河流域治理要解决黄河流域生态保护问题，解决沿黄地区经济社会发展的不平衡不充分问题，在总体上树立“生态、经济和社会”互相协调的目标，在黄河流域生态大保护同时，实现黄河流域的绿色发展、联动发展、可持续发展、高质量发展。在确立目标的基础上，黄河流域治理应坚持规划引领，应进一步建立健全国家相关部门和黄河流域各省级行政区代表组成的规划编制和协调机制，负责规划的实施监督、协调解决规划执行过程中的矛盾与问题，建立健全规划实施的动态评估制度，确保规划的科学性和适应性。

　　二是体制和机制协同。协同处理好黄河流域的行政管理体制。传统上“部委条条分割、地方块块分割”的管理体制难以有效应对黄河流域的生态保护和高质量发展问题，出现“九龙治水”“沿黄九省治水用水”“各自为政”的现象。管理主体权责不清，加之缺乏有效的行政监督、处罚手段和经济调控手段，导致流域内各行政跨区部门跨区域统筹协调能力较差。为解决黄河流域治理薄弱难题，应从国家层面和战略高度出发，突破现行的行政区域管理体制，在遵循流域整体性、系统性以及发展与保护的协调性的基础上，借鉴河长制湖长制的成熟经验，建立流域统一管理体制。在明确管理体制的基础上，部门与部门之间应当形成分工明确、协同配合的治理机制。黄河流域治理是“一盘棋”，不能靠各区域、各部门“单打独斗”，需要建立中央、地方、公众等多元主体共同参与的动态工作机制。进一步完善中央统筹、省负总责、市县落实的工作机制，完善流域协调保护与管理协调机制，合理协调中央与地方、部门与部门、流域与区域、区域与区域之间的关系，明确管理主体的权力清单和责任清单，强化流域内水生态环境保护修复联防联控、共保共治、联合执法机制。

　　三是制度协同。当代中国制度体系结构主要包括四部分内容，即法律制度体系、党内法规体系和党的政策体系、国家政策体系和社会规范体系。各种制度体系制定的主体、程序存在差异，各自适用范围、功能作用和调整对象也不相同。在黄河流域法制建设过程中，要对各种制度体系予以科学、恰当的法律定位，厘清各种制度类型在社会治理结构和法治结构中的地位、作用及相互关系。整合各制度体系内容，协同发力，推进黄河流域大保护大治理的整体效果。立法协同是制度协同的关键。要完善区域协同立法、部门协同立法、多元立法主体协同立法的体制机制，坚持科学立法、民主立法、依法立法，以良法保障善治，充分发挥立法在黄河流域生态保护与高质量发展中的引领、推动和保障作用。

　　四是区域和产业协同。黄河全长5464公里，流经9个省区，横跨东中西三大地带。黄河生态系统是一个有机整体，是我国重要的生态屏障、经济地带，是打赢脱贫攻坚战的主战场。“牢固树立‘一盘棋’思想”，应持续创新区域协同治理与协调发展机制，充分考虑上中下游地区的差异，注重协调黄河流域青海、四川、甘肃、宁夏、内蒙古、陕西、山西、河南和山东（以下简称“沿黄九省区”）的地方关系，破解流域治理、区域治理的困局，合理配置沿黄九省区的各项资源。从产业上看，沿黄九省区自然环境、地理条件、要素禀赋、经济水平各异，适宜产业也有所不同。应当从实际出发，坚持“精准定位、因地制宜、突出特色”的基本原则，实施“宜水则水、宜山则山，宜粮则粮、宜农则农，宜工则工、宜商则商”的发展策略。考虑到黄河流域生态系统的脆弱性，沿黄地区在推动产业发展与产业转型的过程中，要大力发展生态农业、绿色工业、生态旅游业等，全面提升黄河流域绿色产品和绿色服务的供给水平，保障黄河流域地区间协同发展。

　　五是执法和司法协同。要进一步完善黄河流域生态环境治理跨部门联合执法的长效机制。一方面，建立黄河流域生态保护跨部门联合执法制度。明确联合执法的方法、形式、程序等事项，形成区域内常规性、长效性的联合执法检查机制。另一方面，促进和保障全流域有效开展联合执法和协同执法。建立黄河流域统一的生态环境监控体系，打造多要素、多介质动态监控和全覆盖、高精度、反应迅速的立体化监控网络。建立黄河流域协同信息平台，实现流域管理部门之间信息资源共享互通。统一黄河流域治理规划和环评，统一流域国土空间规划，实现“多规合一”。从司法上讲，进一步完善黄河流域常态化司法协作机制，加强流域内各地方法院之间在立案、审判、执行方面的工作对接。推进跨域立案诉讼服务改革，推动流域内各地方法院之间诉讼事项跨区域远程办理、跨层级联动办理。对于流域内重大疑难复杂法律适用问题，由相关法院共同协商研究解决。进一步健全流域一体化执行指挥体系，推动流域内异地法院之间在查询、冻结、查封、调查或者法律文书送达等有关事项的司法协作。立足流域内生态环境治理需要，构建沿黄河九省区人民法院环境资源司法协作机制。

　　（本文系国家社科基金重大项目“黄河流域生态保护和高质量发展法律制度体系研究”（20&ZD186）阶段性成果）