作者：商务部国际贸易经济合作研究院课题组（执笔：聂平香、李俊、付丽）

　　随着数字全球化和全球贸易服务化发展，服务业日益成为拉动经济增长的重要引擎，在全球产业分工和国际贸易中扮演着越来越重要的角色。发达经济体开放水平较高，是全球服务业开放强有力的推动者，但随着服务业开放与合作持续深化，服务业和服务贸易逐渐成为发展中国家经济的重要增长点，服务业也成为国际经贸规则重构的重点领域。

　　全球服务业开放发展大势所趋

　　放宽服务业市场准入、减少国内规制壁垒成为全球服务贸易自由化的重要内容，也是高标准国际经贸规则的重要演进方向。

　　服务业已成为全球经济的支柱性产业，服务投资和服务贸易成为国际经贸中最具活力的部分。联合国贸易和发展会议（UNCTAD）数据显示，2022年全球服务业增加值占GDP比重达66.6%，其中，发达经济体、发展中经济体占比分别为75.2%、54%。美国、英国占比超80%，南非占比69.4%，俄罗斯占比59.5%，印度占比53.3%，中国占比52.3%。2019年至2023年，以跨境并购和绿地投资实现的全球服务业外商直接投资（FDI）流入从6970.4亿美元升至9045.6亿美元，年均增长6.7%，比同期全球FDI增速高1.2个百分点，占全球直接投资总额的比重从49.2%升至51.4%。世界贸易组织（WTO）数据显示，2023年全球服务贸易总额152545亿美元，同比增长8.8%，而当年全球货物贸易同比下降4.9%。

　　近年来，受逆全球化和保护主义抬头等多重因素影响，全球服务业开放总体水平出现小幅波动。经济合作与发展组织（OECD）发布的服务贸易限制指数（STRI）显示，2014年所有国家STRI平均值为0.221，2020年升至0.226，2023年又降为0.215。2014年至2023年，OECD成员国STRI平均值为0.196，低于整体平均水平，显示发达经济体服务业开放水平较高；中国、印尼、马来西亚、南非、泰国和越南等11个发展中国家的STRI平均值从0.317降至0.290，显示发展中经济体服务业开放水平不断提升。虽然出现波动，但主要经济体在区域层面加强了开放力度，《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）、《美国—墨西哥—加拿大协定》（USMCA）、《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）等，力促更多服务部门开放，进一步推动了服务贸易自由化和便利化。2024年以来，WTO共收到9个包含服务业的区域贸易协定通报，占当年新增区域贸易协定通报总数的52.9%。

　　负面清单逐渐成为高标准开放的标识，更加关注边境后规制的协调，开放度、透明度、可预见度均大大提高。同时，在负面清单中引入“棘轮机制”，即要求承诺开放的服务领域，开放程度只能不断提升，不得后退。近年来签署的CPTTP、USMCA、欧日经济伙伴关系协定（EPA）等区域经贸协定，服务业开放多采用负面清单模式，RCEP成员国对服务业开放已采用或承诺在一定时间内采用负面清单模式。对服务贸易来说，如果存在大量监管壁垒限制，那么贸易成本是货物贸易的两倍。据WTO统计，监管规制壁垒（如监管政策不透明、许可审批流程繁琐等）所产生的成本约占服务贸易总成本的40%。因此，服务业扩大开放不仅要放宽市场准入，还要解决国内规制等问题。

　　在多边层面，2021年WTO成员宣布达成《服务贸易国内规制参考文件》，推动进一步增强政策透明度，提高许可和资质的审批效率。2024年，91个WTO成员达成《电子商务协议》文本，涵盖无纸化交易、电子合同、消费者保护、网络安全、电子交易框架等内容。在区域层面，RCEP、CPTPP、USMCA等区域经贸协定更加注重标准的统一、竞争规则的协同以及监管的一致性，电子商务、知识产权等边境后规则不断深化拓展，跨境数据流动、个人隐私保护、源代码等新议题成为国际社会关注的焦点。

　　当前，世界经济格局加快演变，地缘政治紧张加剧、全球经济增速放缓、贸易保护主义抬头等问题依然存在。个别国家泛化国家安全概念，筑起“小院高墙”、鼓动“脱钩断链”等做法，加大了世界产业链供应链安全风险。国际货币基金组织（IMF）2025年1月最新预测显示，全球中期经济增长面临下行风险，未来5年增速约为3%。

　　但整体来看，服务业深化开放合作的根本趋势没有改变。以中国为代表的一些国家致力于构建总体稳定、均衡发展的大国关系框架，许多欧洲国家明确反对集团对抗，金砖国家、上海合作组织等合作机制不断推进，全球南方合作不断加强。同时，随着新一轮科技革命和产业变革深入发展，新技术、新产品、新业态、新模式不断涌现，现代服务业产业体系正加速重构。绿色发展成为共识，低碳技术、环保技术、清洁能源技术等不断发展，碳排放认证与评价、碳市场与碳金融专业服务等新业态快速涌现，全球服务业开放合作的潜力和空间将极大拓展。

　　不同经济体服务业开放各具特色

　　发达经济体开放水平较高，是全球服务业开放强有力的推动者，服务业占本国GDP比重普遍超70%，服务贸易有较强竞争优势。但基于本国整体战略和利益，主要发达经济体实行开放与保护并举，推动优势领域开放，加大敏感领域保护。美国、日本表现较为典型。作为世界经济强国，美国一直是全球服务业开放和服务贸易自由化强有力的推动者。一方面，通过对外签署协定推动服务业开放，主导全球服务贸易规则。截至2023年底，共与20个国家签署自贸协定，在数字贸易、知识产权、政府采购、国有企业、监管一致性等领域加快推动形成规则。另一方面，对航空运输、通信等敏感领域实施严格限制，例如非美国公民不得在美航空运营商中拥有超过25%的投票权，禁止外国经营或控制的公司获得从事通信传输的许可等。近年来，美国贸易政策由自由贸易转向公平贸易，在服务领域更加注重对等开放。日本服务业发展水平位居世界前列，具有较强的国际竞争力和比较优势，服务业开放水平较高，截至2023年7月，已签署或生效21个自贸协定。同时，为保护本土相对狭小的市场，日本通过行业规范、技术标准、特有的商业惯例和交易习惯等，对外资进入服务领域设置了隐性壁垒。

　　与发达经济体相比，发展中经济体服务产业国际竞争力相对较弱，服务业整体开放水平较低。但随着全球服务业开放发展，服务业和服务贸易逐渐成为发展中国家经济的重要增长点，中国、越南、印度等国通过扩大服务业开放，不断增强产业国际竞争力。越南积极与发达经济体签署高标准自贸协定，包括CPTPP、RCEP、越欧自由贸易协定（FTA）、越英FTA、越韩FTA等，对接国际高标准规则，深化服务领域对外开放，同时加快配套改革和制度建设，修订《保险法》《知识产权法》等法律法规，制定《国际条约法》，推动高标准规则落地实施。加入WTO后，印度多次对服务业开放承诺进行修订，主管部门定期对外资政策进行评估，调整外资立法和相关政策，逐步放宽服务业外资准入，开放水平不断提升。不过，印度开放领域是有选择、有梯度的，在软件和电信服务等优势领域加大开放力度，但在金融、医疗、分销等敏感领域，开放水平还有较大提升空间。

　　重点领域开放合作呈现不同特征

　　从全球来看，服务业开放合作主要集中在旅游、运输、金融、电信、专业服务等领域。

　　旅游服务开放度明显提升。联合国旅游组织发布的《2023年旅游签证开放报告》显示，2023年全球需要办理传统签证出行的人口比例为47%，相较2008年的77%和2018年的59%，呈显著下降趋势；全球14%的人口可申请落地签，这一比例在2008年为6%；全球可申请电子签的人口比例为18%，与2018年的7%相比显著增加。亚太地区对国际旅游的开放度最高，例如，中国陆续推出多项便利外籍人员来华措施，自2024年3月14日起，正式对瑞士、爱尔兰、匈牙利、奥地利、比利时、卢森堡6个国家持普通护照人员试行免签政策。此外，“数字游民签证”的出现，推动了全球旅游便利化。这类签证专为远程办公者、自由职业者以及其他不受工作地点限制的职场人士设计，可允许这些群体在一段时间内前往他国居留和工作。目前全球已有60多个国家推出“数字游民签证”，全球“数字游民”的数量已达3500万。

　　随着航线恢复带动航空运输业复苏，全球运输服务快速发展。2023年国际航空连通性（全球航班频率）同比增长28%，全行业国际客运量增长41.5%，其中亚太地区国际客运量增长最为强劲。全球港口发展呈分化态势，2023年主要港口货物吞吐量增速比上年提升3.7个百分点，发达经济体需求下滑，发展中经济体成为全球港口吞吐量增长主要动力。不同类别产品也出现分化，集装箱吞吐量增长疲软，干散货吞吐量则强势上涨，同比增长3.9%。

　　在金融服务领域，不同经济体开放水平差距明显。各国金融开放度指数显示，发达经济体金融开放程度有所上升，从2019年的均值1.34上升至2021年的1.36，新兴市场和发展中经济体金融开放水平保持不变，2021年均值分别为-0.23和-0.16。发达经济体之间也存在差距，均值最高为2.30，最低为-1.93，其中美国、德国、英国、日本等国金融开放程度较高。与此同时，高水平开放规则向新金融领域延伸。截至目前，全球超过130个国家和地区积极探索中央银行数字货币应用，中国移动支付普及率居全球第一位。国际高标准经贸规则明确新金融领域国民待遇要求，即允许本国金融机构提供某一项新金融服务，也应允许境外金融机构提供该项服务。

　　在电信服务领域，发达经济体整体开放水平高于发展中经济体。发达经济体逐步扩大对外资开放，尤其是增值电信等领域。发展中经济体顺应全球数字化发展趋势，加快推进电信领域开放，但在竞争壁垒与外资准入等方面，开放度与发达经济体相比仍有差距。当前，电信领域开放合作有力支撑了全球数字经济快速发展，但也带来个人隐私安全、网络和信息安全等新问题。同时，数字鸿沟仍在扩大，从2024年5G覆盖范围来看，分布不均衡态势明显，高收入国家人口覆盖范围达84%，低收入国家仅4%左右，这些问题需要各国通力合作来解决。

　　专业服务领域开放合作呈现两个显著特征。一是法律、会计行业开放程度较低。OECD的STRI显示，2023年法律、会计的限制水平在22个行业中分别排名第二位、第三位，限制程度仅次于空运。法律行业开放度最高的国家是哥斯达黎加、拉脱维亚、智利，会计行业开放度最高的国家是智利、捷克、拉脱维亚。二是专业资质相互认可不断推进。RCEP、CPTPP等高标准经贸规则推动不同经济体之间就专业资质承认、许可或注册相关问题开展对话，如工程和建筑设计专业能力的互认。2022年，美国和英国的建筑师注册委员会达成建筑师互惠许可协议，允许建筑师通过简便的程序获得两国互相承认的建筑师许可。2024年，《北京市国际职业资格认可目录（1.0版）》发布，探索推进精算师、会计师、工程师、会展专业人员等境外职业资格与境内职业资格、职业认证或职业技能等级、专业技术职称互认。

　　我国服务业开放向纵深推进

　　随着制造业领域外资准入限制措施实现“清零”，我国服务业开放取得新进展。通过积极探索服务业要素型开放与制度型开放双轮驱动模式，在制度层面和重点领域持续发力，我国服务业开放范围不断拓展，开放水平稳步提升。

　　一是服务业开放平台不断拓展。党的十八大以来，我国依托各类平台载体，不断推动服务业自主开放，持续推出各项创新举措。一方面，自由贸易试验区依托外资准入负面清单加大推进服务业对外开放。经过多年发展，自贸试验区已成为创新和贸易中心，自贸试验区外商投资准入特别管理措施由2013年的190条减至目前27条，服务领域的特别管理措施由95条减为22条，缩减比例为76.8%。另一方面，海南自由贸易港着力推进服务领域全方位开放。对标国际高标准规则，海南自由贸易港2021年实施全国首张跨境服务贸易负面清单，推动服务贸易四种模式全开放，旅游、运输、医疗、教育、电信、专业服务等领域开放成效显著。此外，服务业扩大开放综合试点示范不断扩围。从2015年开始，分批次设立服务业扩大开放综合试点，截至2024年底，已形成“1+10”的试点示范格局，针对科技、金融、电信、医疗、教育、文化等重点领域开放分类施策，各省区市已累计向全国推广9批190多项创新成果。

　　二是国际高标准规则对接深入推进。我国通过积极主动对外签署高标准自贸协定，加快服务领域国际高标准规则对接。截至2025年1月9日，已与30个国家和地区签署23个自贸协定。在RCEP中，服务业开放部门在入世承诺100个部门的基础上，新增研发、管理咨询、空运等22个部门，并在金融、法律、建筑、海运等37个部门有深化开放承诺。此外，还对知识产权、电子商务等与服务业开放密切相关的规则给予较高水平的承诺。2021年，我国正式申请加入CPTPP、《数字经济伙伴关系协定》（DEPA），服务领域开放向纵深推进。目前，已对CPTPP协定全部条款进行深入全面的分析、研究和评估，并在有条件的自贸试验区和海南自由贸易港主动对照先行先试，同时与DEPA成员方就协定相关议题深入交流，已举行多轮各层级磋商。

　　三是国际合作不断深化。2012年至2023年，我国服务贸易进出口总额由4829亿美元增至9331亿美元，年均增长6.2%，高于同期货物贸易增速。服务业吸引外资快速增长，外资金额由2012年的668亿美元增至2023年的1050.7亿美元，年均增长4.2%，高于同期全国外资平均增速1.4个百分点，占外资总额比重由55.2%增至64.4%。金融等重点领域开放取得积极进展，截至2023年，外资银行在华共设立41家法人银行、116家外国及港澳台银行分行和132家代表处，营业性机构总数888家，总资产3.86万亿元；境外保险机构在境内设立67家营业性机构和70家代表处，外资保险公司总资产2.4万亿元，占境内保险行业市场份额约10%。服务业开放带动国际合作不断深化，截至目前，我国已与15个国家签署服务贸易合作协议，与33个国家签署双边电子商务合作备忘录。

　　持续释放潜力提升全球竞争力

　　当前，全球经贸往来有所放缓，各种风险挑战明显增多。我国服务贸易保持稳中有进，持续向好态势不断巩固，2024年1月至11月，服务贸易进出口总额67277.6亿元，同比增长14.2%，其中，旅行服务增长38.9%。开放是中国式现代化的鲜明标识，我国服务贸易展现出较强发展韧性，但综合实力仍有待提高，要抓住创新提升发展重要机遇期，持续释放潜力提升全球竞争力。

　　OECD发布的STRI显示，2023年我国总体限制程度在50个国家中位列第10，STRI平均值为0.24，高于OECD国家的平均限制程度，尤其是在文化、电信、互联网等领域，还有较大开放空间。未来，可考虑进一步放宽服务领域外资准入限制，推动科技服务、商务服务、旅游等充分竞争领域开放举措全面落地，并有序扩大电信、互联网、教育、文化、医疗等领域开放。健全外商投资准入前国民待遇加负面清单管理制度，继续清理外资准入负面清单之外的限制，保障各类外资企业平等适用各项政策，不断完善跨境服务贸易负面清单，推动资金、技术、数据、人才等要素跨境自由便利流动。

　　在数字贸易、知识产权、政府采购、国有企业等边境后规则领域，我国与国际高标准经贸规则相比还有差距。以知识产权为例，还存在著作权保护期限较短、商标领域保护范围较窄且对驰名商标的保护力度较弱、民事救济及刑事处罚规定有待强化等问题。需依托核心载体平台稳步推进制度型开放。推动海南自由贸易港全面对接CPTPP、DEPA等高标准经贸规则，在产权保护、产业补贴、环境标准、劳动保护、政府采购、电子商务、金融领域等实现规则、规制、管理、标准相通相容；把握国家战略布局和地区产业发展重点，立足不同自贸试验区自身优势，推动开展差异化探索，打造各具特色的制度型开放高地；依托服务业扩大开放综合试点示范平台加大开放力度，打造制度型开放示范窗口。

　　我国积极参与经贸规则的制定，但总体而言，发达经济体在国际经贸规则制定中占有主导地位，发展中经济体话语权有限。进一步提升参与国际经贸规则制定与调整的能力，是我国稳步扩大制度型开放的重要一环。要支持WTO就服务领域市场准入以及高标准规则制定开展进一步谈判，推动《投资便利化协定》尽早生效。高质量实施RCEP，积极推进加入CPTPP和DEPA进程，扩大面向全球的高标准自由贸易区网络。以高质量共建“一带一路”为引领，推动共建国家共同制定规则和标准，为国际经济合作提供新的公共产品。

　　安全是发展的前提，越是开放越要重视安全，高水平开放需建立在高质量监管的基础上。持续扩大服务业开放，需统筹平衡好高水平开放与高质量监管。逐步建立和完善立法机构、政府机构以及行业协会等中介组织三位一体的服务业开放监管体系。完善外商投资国家安全审查、反垄断审查、国家技术安全清单管理、不可靠实体清单等制度，出台配套法规并细化操作指引，强化对金融、数据等重点领域的风险监管与防控，同时灵活运用注册许可或授权经营、专业资质认证、经营牌照许可等监管措施加大对敏感行业开放的监管。