作者：蔡昉（中国社会科学院国家高端智库首席专家）

　　习近平总书记强调，劳动者素质对一个国家、一个民族发展至关重要。在即将进入的“十五五”时期，为有效积极应对老龄化、少子化、结构性就业矛盾和人工智能对就业的影响等一系列重大挑战，要求加快重塑人力资本培养模式，显著提高人口综合素质。主要目标和抓手是按照发展阶段的要求，推动公共教育支出水平提升，整合教育资源和统筹公共投入，明显提升教育资源配置的均衡性和公平性，推动学前和高中阶段教育纳入义务教育体系。

　　人力资本培养面临的新挑战

　　在“十五五”时期，我国经济保持合理增长速度，既面临挑战，也充满机遇，挑战与机遇彼此交织、相辅相成。按照预期目标，在这期间我国要跨越世界银行定义的中等偏上收入阶段，进入高收入国家行列，为2035年成为中等发达国家打下坚实的基础。达到这样的发展目标，必须积极应对人口趋势性特征带来的挑战。首先，我国总人口和劳动年龄人口将继续处于负增长。在供给侧保持合意的潜在增长率，要求把增长动能转换到人力资本和生产率驱动轨道上。其次，我国将从中度老龄化阶段进入重度老龄化阶段，预计65岁及以上人口比重将从2024年的15.6%提高到2032年的21.1%。最后，这个时期也是渐进式延迟法定退休年龄政策实施进入轨道的关键期。这些都对全人群全生命周期的技能培养提出紧迫需求。

　　随着我国经济发展和人口转变双双进入新阶段，一方面，实现高质量发展对技能的要求大幅度提高；另一方面，劳动力年龄结构显现出以“一老一小”为特点的分布，人力资源数量和技能的供需之间显现出一定的不匹配。这标志着我国就业面临的主要问题，已经从总量性矛盾转变为结构性矛盾，如果不能完好应对，会导致结构性和摩擦性失业率上升，以及就业质量降低。与此同时，人工智能、机器人和其他智能体在越来越多行业得到应用，替代了一部分岗位，预期将对就业产生全面冲击，同样造成结构性就业矛盾。面对这些挑战，培育独特的人力资本则是个人层面应对冲击的最有效防线。

　　一般来说，未来出现冲击的风险，要求人们未雨绸缪地作出预估和判断，针对不同的情形制定因应策略和行动方案，方能做到有备无患。特别是，人工智能对就业的冲击和挑战，已经不再是一个针对可能性的预判问题，而主要是面对必然性的应对问题。在最理想的情景下，我们期待有目的地塑造未来。转变人力资本培养模式、显著提高公共教育投入、缩小人口群体之间人力资本禀赋和培养差距，以形成与新质生产力相适应的新人力资本和新人口红利，最有可能造就这种理想的情景。

　　人力资本培养面临的新任务，既要体现在劳动力和人才培养规模的积累以及投入水平的提高上，由于教育和培训领域显现的新特征，更要求推动人力资本培养模式实现重要的转变。综合数量和质量两方面要求，可以说我们面临的任务是，遵循全生命周期每个阶段的独特需要，沿着拓展人力资本内涵与外延的路径，重塑人力资本培养模式。

　　面向未来的人力资本培养模式

　　从现代化的共同特征和中国式现代化的中国特色出发，结合一般规律和经验事实，把握事物的内在逻辑和因果关系，可以从我国高质量发展新要求、劳动力的“一老一小”结构特点、面对以人工智能为代表的新技术就业冲击，认识人力资本培养呈现的一些新特征，总结这些变化性特征对人力资本培养模式的新要求，进而概括对教育和培训体制进行深刻改革的原因和依据。

　　人工智能颠覆性突破和替代所有类型岗位的可能性，使得教育不再是个人或家庭之间的竞赛，而成为人类智能与人工智能之间的竞赛。只有找到并培养起仍然优于人工智能的人类特殊能力，人类才能在这场竞赛中完胜。显而易见的是，智能体通过自动化，将在以操作性和重复性为特点的体力型工作以及依靠认知能力的智力型工作上替代劳动者。不过，迄今为止人类能力仍然保有的相对优势之一，表现在与情感、态度和性格特质相关的综合能力上，为此需要着重培养非认知能力，据以开发出在隐性知识、实践智慧中蕴藏的人类独特能力。

　　少子化和老龄化的人口趋势性特征，以及人工智能不可避免带来的就业冲击，把人力资本的培养延伸到教育适龄人口和学校教育范围之外，要求作为一个全生命周期和全社会过程来实施。一是非认知能力的培养，更倚重儿童早期发展和学前教育。二是培养劳动者对劳动力市场的调适能力，要求更通识的教学内容，更注重培养软技能，以及学习和再学习的能力。三是各个年龄劳动者群体的技能更新，要求培训和再学习渗透于工作生命的每个阶段。

　　仅仅以受教育年限、工作年限这样的指标衡量人力资本，既不能充分揭示人类能力的相对优势，不能显示所有培养环节的必要性和效果，也不能完全反映劳动者个人的实际能力。对个人来说，越来越需要在教育、培训、实践中学，以及在再教育、再培训、再实践的循环往复中不断提高能力和更新技能。对用人单位来说，以学历、文凭、工龄和技能证书等预先评价劳动者的难度加大，需要更多采取“试错法”筛选，导致较多的跳槽和转岗，使得劳动关系不再像以前那样稳定。对社会来说，教育和培训的社会效益或正外部性特征更加突出，涉及代际关系的决策、生育意愿的塑造、人类与人工智能及机器（人）之间的竞争等。

　　因此，人力资本培养越来越倚重公共投入，以便包括更广泛的能力培养内容、覆盖全人群全生命周期、覆盖几乎所有的经济社会领域。此外，在更高的经济社会发展阶段上，教育不仅作为促进发展的手段，而且越来越体现人的全面发展这一目的本身。这表明，对人力资本培养模式的新要求，首先体现在公共投入的扩大上。一方面，要求政府特别是中央政府承担更大的人力资本培养支出责任，以体现更大的均等化和公平性。另一方面，人力资本培养的公共投入水平要有一个大幅增长，必然要求超越“占GDP比重4%”这个既定的教育公共投入基准。

　　关键领域和机会窗口

　　人力资本培养作为公共品的性质越来越突出，必然要求提高政府投入水平和均等化程度。与此同时，这样做也越来越具有可行性。2023年，我国人均国内生产总值为12614美元，已大幅度高于世界所有国家和地区的中位水平（7907美元）。然而，公共教育支出占GDP比重4%这个指标，仍然处于世界的中位水平，可见还有提高的必要性和空间。在瞄准教育发展的核心目标，即通过把学前和高中阶段教育纳入义务教育范围，延长义务教育年限的基础上，在一系列拓展的人力资本培养目标上，都有具体的改革任务，也都存在着对应的机会窗口。

　　这类机会窗口主要来自人口年龄变化的时间差，即少子化趋势可在一定程度上抵消老龄化的不利结果，既有助于缓解总人口抚养比的上升幅度，也可以腾挪出部分教育和培训资源。在现实中的一种表现是，“十五五”期间14岁及以下儿童人口占比仍将大幅下降，少儿抚养比明显降低。另一种表现是，各级各类学校及幼儿园的资源在不同程度上产生闲置的现象。具体来说，目前幼儿园、小学、初中和中等职业学校的数量都在减少，虽然普通高中和普通高校的数量仍在增加，终究会由于少子化而式微。这都意味着，人口机会窗口提供了产生削峰填谷效应的机会，有助于达到人力资本培养目标和模式转变的要求。

　　首先，资源整合和资金统筹。推动托幼阶段行政管理一体化改革，通过托儿所和幼儿园资源的整合，提高入托率和入园率及其均等化水平；利用义务教育阶段资源稀缺程度缓解这个难得的机会窗口，实现农民工随迁子女在义务教育阶段全部进入公立学校（园）的要求；推动儿童早期发展，特别加强对农村婴幼儿健康和能力发展的积极干预，把各种试点项目整合到教育体系，加大公共资源投入的保障力度。

　　其次，延长义务教育年限。酌情将学前和（或）高中阶段的部分年限纳入义务教育范围，普及十二年义务教育，提高未来劳动者的受教育年限。整体来说，这个举措具有财政上的可行性。一是实现代际共担。人工智能极大提高生产率是一种确定的前景，预支未来生产率提高的成果，用来推动更高质量发展，不是寅吃卯粮，而是借鸡生蛋。二是整合各级各类教育资源。通过动态地重新配置教育资源，可以折长补短，扩大可用资源总量。三是在更高的统筹层次上，以推进教育资源均等化配置提升效率。

　　最后，合理利用中等职业教育资源。虽然中等职业教育规模总体趋于缩小，但这只是这类教育资源在年龄结构上的错配，而不是职业教育和培训需求的绝对减少。通过两种调整方式有望提高中等职业教育资源的利用率和效率，更好挖掘人力资本培养潜力。一是将部分中等职业教育资源转移到在职培训中，为经历结构性就业矛盾冲击的劳动者以及延迟退休年龄群体提供技能培训。二是在中等职业教学中加大通识性内容的比重，提高学生通用技能、软技能、实践中学习的能力与再学习意愿和能力，以适应未来劳动力市场的变化。