作者：陈兵（南开大学法学院副院长）

　　习近平总书记强调，用中长期规划指导经济社会发展是我们党治国理政的一种重要方式。近日，第十四届全国人民代表大会第四次会议审议通过《中华人民共和国国家发展规划法》（以下简称《国家发展规划法》）。作为首部专门规范国家发展规划工作的立法，《国家发展规划法》以宪法为依据，将我国通过五年规划（计划）推动国家建设发展的这一重要经验，凝练、上升成为国家法律，将高质量发展的要求贯穿国家发展规划的编制、审查和批准、实施及其监督等具体程序，通过构建科学的规划法治体系、明晰的权责配置规则、刚性的实施监督机制，填补了国家发展规划领域专门立法的空白，实现了规划治理从政策导向到法治引领的转变，是我国国家治理经验和优势的进一步法治化。

　　回应经济社会高质量发展需求

　　《国家发展规划法》立足高质量发展体现新发展理念的本质要求，通过全方位的制度设计，精准回应并体现了国家发展规划在刚性约束、权威效力、协调机制等方面提出的法治需求。

　　第一，以法治的稳定性锚定高质量发展方向，为各类主体树立长期制度预期。该法将“推动高质量发展”确立为立法宗旨，把完整准确全面贯彻新发展理念、统筹发展和安全等要求，上升为规划工作的法定遵循。依托法律本身的稳定性与权威性，让高质量发展成为贯穿各级各类规划的刚性准则，能从源头上规避短期政策调整、局部利益博弈对发展主线的偏离，为经营主体经营决策、政府依法履职、社会资源优化配置树立了明确且稳定的制度预期，有助于筑牢高质量发展的制度根基。

　　第二，以法治的统筹力缓解发展不平衡不充分难题，推动资源优化配置。《国家发展规划法》通过法治手段增强了发展规划的体系化统筹能力，要求在法治轨道上统筹区域、领域、城乡发展，为跨区域重大项目实施、城乡公共服务均衡配置、产业结构调整优化提供了规范依据和操作路径，使资源要素能够按照规划确定的方向有序流动、合理集聚。通过法治化的统筹安排，科技创新、绿色发展、区域协调、民生改善等关键领域能够获得更加稳定的资源支撑与政策保障。

　　第三，以法治的约束力统筹发展和安全，为高质量发展划定安全边界。《国家发展规划法》将统筹发展和安全的要求贯穿规划编制实施全过程，明确要求编制规划时统筹考虑要素支撑条件、资源环境承载能力、财政承受能力以及重大风险防范等因素。法律规定的资源承载能力评估、财政承受能力评估等约束性要求，将政府决策置于科学的制度框架之内，有利于从源头上防止脱离实际的盲目建设和重复建设。通过法治化的风险防控机制，使发展规划在资源可支撑、环境可承载、风险可控制的范围内推进，实现高质量发展和高水平安全的良性互动。

　　构建定位清晰、衔接有序的规划体系

　　《国家发展规划法》通过法的指引、规范与强制作用，清晰界定了各类规划的权责边界，有效整合发展治理资源，有助于形成定位准确、边界清晰、功能互补、统一衔接的国家规划体系。

　　从总体架构上看，该法从法律层面解决了以往规划体系“统领性不强、衔接性不畅、权威性不足”的难题。其一，明确确立“以国家发展规划为统领，以国土空间规划为基础，以专项规划、区域规划为支撑，由国家和地方规划共同组成”的规划体系，赋予国家发展规划作为其他各级各类规划“总遵循”的法定地位。这是基于高质量发展的系统性、全局性要求，对规划治理体系进行的法理重构与制度优化，从法律层面为高质量发展搭建起科学完备的规划支撑框架。其二，实现了规划的统一性与灵活性的有机统一。明确各类规划必须在主要目标、发展方向、总体布局、重大战略任务、风险防控等方面与国家发展规划保持一致，县级以上地方规划参照本法执行，这一规定通过法的强制力维护了全国规划体系的统一性与权威性，确保高质量发展全国一盘棋推进。同时，法律并未对地方规划作出“一刀切”式规定，而是为地方结合自身资源禀赋、产业基础、发展实际预留了差异化的空间，从而确保宏观战略的顶层设计与地方实践的基层探索有机结合。

　　从具体规则来看，《国家发展规划法》聚焦规划体系运行的具体环节，通过精细的规则设计，明晰了各类主体的权责边界、规划衔接的具体要求以及资源配置的法定导向。其一，明确了全国人大、国务院、各地区、各部门在规划编制、审查批准、实施监督中的具体职权，并要求规划编制过程中广泛征求企业、行业协会、专家学者和社会公众意见。其二，细化各类规划衔接准则，明确要求专项、区域规划以国家发展规划为依据，国土空间规划为发展规划提供空间保障，地方规划做好与上级及相邻区域规划衔接等。其三，将国家发展规划指标分为约束性与预期性两类，并要求地方结合实际情况分解落实，既强化了政府责任，又体现了对发展规律的尊重。其四，严格规划调整法定程序，从程序上维护规划的稳定性与权威性，确保“一张蓝图绘到底”。

　　强化规划的实施落地机制

　　《国家发展规划法》以法治化实施保障机制为抓手，将规划实施与宏观政策协同、资源配置、阶段落地等环节纳入法治框架，有助于实现规划引领发展、法律保障落地的治理效能。

　　在宏观政策协同上，《国家发展规划法》明确要求围绕实施国家发展规划，合理确定宏观政策取向，促进财政、货币、产业、就业、土地等政策协同发力，增强宏观政策取向一致性。这一规定使规划成为宏观政策制定的重要依据，有利于促进各类政策资源向规划确定的重点领域和关键任务集中，确保各项调控政策与国家发展规划的目标方向相契合，形成政策同向发力、规划引领发展的良好格局。

　　在央地统筹发展上，《国家发展规划法》对地方和部门的政策制定作出法定约束，要求其必须符合国家发展规划确定的产业发展、结构调整与区域发展方向，重大生产力布局和公共政策制定必须服从国家发展规划，这一规定从制度层面明确了地方和部门政策制定的基本遵循，有利于维护全国政策体系的统一性和协调性。同时，法律明确了公共资源配置的法定导向，要求中央财政资金优先投向国家发展规划确定的重大战略任务、重大政策举措和重大工程项目，各地区、各部门结合实际合理配置公共资源，积极引导社会资源参与规划实施。通过制度化的资源保障，为规划确定的关键领域和重点任务提供有力支撑。

　　此外，《国家发展规划法》建立了国家发展规划与国民经济和社会发展年度计划的法治化衔接机制，让中长期高质量发展目标转化为分步推进的具体任务。法律要求将规划确定的主要指标分解纳入年度指标体系，做好年度间综合平衡，这一制度设计让中长期高质量发展目标转化为可量化、可落地、可考核的年度任务，有助于分步推进、持续落地。

　　《国家发展规划法》的出台，是我国规划治理领域一项重要的立法实践。要让这部法律真正落地生根，接下来，还应着力构建相应的配套机制。其一，细化规划编制、衔接、调整及监督的具体规则，针对规划编制、审批、调整、监督等环节，进一步细化操作流程和权责清单。其二，建立健全常态化评估监督机制，对于规划执行中的偏差，要及时预警、依法纠偏；对于因形势变化确需调整的，要严格遵循法定程序，防止随意变更损害规划的公信力。其三，压实各级领导干部的规划实施责任，引导其深入理解规划的法律约束力和严肃性，严格依法履职，确保规划的约束性指标和刚性要求落到实处，同时健全公众参与机制，在规划编制、实施和监督各环节畅通社会各方表达渠道、充分吸纳意见建议，使规划编制实施的过程成为集思广益、形成共识的过程，更好以法治保障规划的科学制定与有效执行。