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【“伟大历程 辉煌成就”系列专家谈】用好“示范”促进机制 全面推进乡村振兴

来源:光明网-理论频道2021-06-07 17:29

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  作者:刘志鹏(北京师范大学政府管理学院讲师、北京师范大学农村治理研究中心研究员)

  党的十九大提出“乡村振兴”战略,2018年中央一号文件公布全面部署实施乡村振兴战略,同年9月《乡村振兴战略规划(2018-2022年》提出要发掘和总结典型经验,发挥引领区示范作用。2019年中央多部委联合开展乡村治理示范村镇创建活动,促进乡村振兴开展,推动健全乡村治理体系。2021年中央一号文件再次提出,开展乡村治理试点示范创建工作,创建民主法治示范村。示范项目的适用范围进一步扩大,必将显著地改变乡村治理结构和效能,成为乡村振兴的重要政策工具。

  历史与现实交汇的治理工具

  在传统农业社会,公共管理者就认识到“崇贤旌善,王教所先”,认为可以通过树立示范人物向社会传递治理信号,从而争取农民对国家政策的支持。而近现代则是通过对农民中的“积极分子”进行榜样宣传,鼓励普通群众开展“比、学、赶、帮、超”等活动,先进带后进推行政策。而人物示范外,我国也出现了诸如大寨和大庆等同样遵循人物示范运行机制的政策示范点,在社会主义新农村建设过程中,也出现了“样板村”“示范村”等示范点。可见典型示范产生于传统时期,贯穿于中国国家治理的历史之中,并在当下发挥着新的作用。

  乡村振兴示范项目有着以下四个主要特征,一是竞争性,示范项目通过公开竞争性的差额评比产生,一般都具有自主申报、材料审核、实地检查等过程;二是规范性,示范项目的评比标准、指标组成都是基于部门文件的评比通知,评比的标准和指标明确;三是周期性,示范项目评比周期一般为2-3年,长的有6年,短的为1年,且近年来有逐渐缩短的趋势;四是动态性,某地获评示范项目称号并非永久的,新的评选周期开始后,获评的示范点还需重新参与评选或接受复查,不合格者会被立刻“摘牌”。由此可见,示范项目评比既有“示范”的作用,又有“评比”的特征。示范产生的必经过程便是“评比”,即通过动员式的评比才能优中选优,向全社会展示“示范”的内容。即“评比”是针对过程的描述,而“示范”则是针对结果状态的总结,这就形成了示范促进乡村振兴政策执行的两个路径基础。

  政策信息可视化与信息模糊的改善

  示范项目可以释放出包含着国家治理目标和国家意志的信号和信息促成基层执行政策,并通过检查评估检验执行效果。作为一个地域辽阔的国家,漫长行政链条所带来的基层政策执行偏差一直与国家治理的历程相伴,农村地区政策执行中长期存在着“最后一公里”困境,乡村示范项目评比则可以帮助打通“最后一公里”。一方面,乡村振兴是面向农村的全新国家战略,农村基层政府可以通过示范项目的明确标准快速掌握国家战略要求,根据量化细致的评分标准可以较为完整地了解到上级政府的意图,即作为政策可视化的存在,示范项目为基层乡村政策执行提供了样板,使得上级政府的意图可以更好地贯彻到农村基层。另一方面,示范项目的动态性使得其在评比过程中面临着周期性的自上而下检查以及自下而上的汇报,成为上级政府评价追踪农村基层地区政策执行过程和评估政策执行绩效的有力抓手,从而实现上下级政府信息的沟通。此外,示范项目还有助于促进横向政府间的信息沟通。示范项目评选为农村基层政府之间的信息分享搭建了平台,促进创建示范项目的经验交流学习乃至模仿,推动政策扩散。而多样化的示范项目为不同自然条件和经济社会发展状况的村庄提供了多样化的发展选择,防止重复建设和资源浪费,有助于降低行政成本。

  评比动员常规化与有序开展治理活动

  作为“常规运动”,周期性开展的示范评比会促使基层政府有序转移注意力,改变我国政府“刺激-反应”的被动注意力分配模式。“上面千根针,下面一条线”是我国基层农村治理面临的基本环境。而在此复杂的环境中,受有限理性的影响,基层治理者不能同时关注所有的目标、备选方案及其备选方案的后果,进而引发注意力集中于某些方面并忽视另一些方面。因此,在多头管理和注意力稀缺的约束条件下,基层政府行为就成为了分配决策者注意力的过程,基层政策执行效果很大程度上受基层治理主体注意力分配的方向影响。示范评比依靠“运动式”的创建模式存在,需在一定时期内集中人力物力,成为引导各级政府各部门注意力良性转移的工具。而“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的乡村振兴总体要求需要根据乡村治理和经济社会发展的客观规律有序实现,各级政府有计划、分批次发布示范项目则能够帮助基层农村治理主体根据本地当前的发展阶段自由选择“创建”的项目,有序引导基层政府转移注意力,有助于资源有限的基层政府在特定时期内聚焦于一项工作,也有助于全国各地阶梯式推进乡村振兴战略,提升治理的有效性。因此,示范评比因其灵活的特性使得政府注意力可以有序地在多个线程任务之间切换,防止一哄而起和无序建设。

  协调机构常设化与政府结构优化

  示范项目评比通过建立协调机构优化政府结构,促进涉农部门执行的协同性。20世纪70年代兴起的新公共管理运动将私营部门的分权、竞争和市场化借鉴到政府部门,一度增强了政府运转效率,却强化了政府中的部门主义。随着社会治理主体的广泛性,客体的复杂性显现,单一政府部门显然无法单独应对自己领域存在的问题,因此强调部门协作,追求“1+1>2”是必然趋势。但是,伤筋动骨式的机构改革不可能天天出现,否则会极大地挫伤行政效率和政治权威,而竞争性的示范项目评比则为部门协作提供了制度路径。在评比之初,涉农各部门以拼凑组合的方式成立临时“指挥部”,却随着评比的推进演变成长期性的协调组织,成为打破部门之间的壁垒,实现功能整合的桥梁。更为重要的是,示范评比强化了党在政府机构中的领导和协调作用。在社会主义国家,执政党是增强社会的向心力和凝聚力的核心力量。党的十八大以后,治理思路逐渐转而实行“党政分工”而非“党政分开”。2018年3月,新一轮党和国家机构改革突出了党的领导作用,强化了党在日常的国家治理中的协调作用,越来越多的示范项目协调组织设置在党委领导下,落实了党的十九大报告提出的“把党总揽全局、协调各方落到实处”的要求。

  “示范前行”的国家治理之路

  由此可见,在推动实现国家治理体系和治理能力现代化的道路上,示范项目这一来自于历史智慧的治理工具完全可以在新时代发扬光大,这正是中国共产党人薪火相传,继往开来的生动写照。当前,政府治理的外部社会环境正朝着高模糊性和高冲突性变化,具有不确定性、非经常性、跨部门性、任务繁复性的治理任务此起彼伏,而韦伯式的科层制不可避免地存在一定的不完备性和治理困境,难以适应社会变革要求。典型示范则可以促进治理主体间信息沟通,注意力的有序转移和机构协调,提高公共组织运行的效率,优化治理主体对外部环境快速变化的反应能力,强化功能区块的协调。整合通过试验试点等“泥泞前行(Muddling Through)”所获得的经验,加以推广和扩散,最终将国家意志贯彻到基层农村,提升我国各级政府基于漫长行政链条的政策执行绩效,实现国家战略目标,我们或将探寻出一条“示范前行”(Modeling Through)的新时代国家治理现代化之路。

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