领导干部自然资源资产离任审计是大势所趋

　　作者：南京审计大学审计科学研究院院长、教授 郑石桥

　　自然资源资产保护和增值是落实绿色发展理念、建设美丽中国、满足人民对美好生活需要的基础环节。然而，我国资源环境问题较为严峻。为此，党和国家高度重视生态文明治理体系建设，党的十八届三中全会提出开展领导干部实行自然资源资产离任审计，2014年开始试点探索经验，到2017年开始在全国普遍试点，2017年6月，习近平总书记主持中央全面深化改革工作领导小组会议审议通过了《领导干部自然资源资产离任审计规定（试行）》。此后，中办、国办明确从2018年起，领导干部自然资源资产离任审计由试点阶段进入全面推开阶段，这标志着一项全新的、经常性的审计制度正式建立。2018年5月，中央审计委员会第一次会议批准了2018年的领导干部自然资源资产离任（任中）审计计划。

　　纵览此前审计相关文件可以发现，审计作为一种监督机制主要是以单位为客体进行审计监督。那么对于资源环境责任，为什么要以主要领导干部个人作为审计客体呢？

　　一、将审计结果与领导干部的利益关联起来

　　选择以领导干部作为审计客体，就是要将审计结果与领导干部的利益关联起来。我国资源环境问题较为严峻，各级资源环境责任主体不作为甚至有意损害资源环境以谋取局部利益、短期利益是一个重要原因，“靠山吃山、杀鸡取卵”现象屡见不鲜。在这种状态下，即使开展资源环境审计，如果审计结果与领导干部关联不强，领导干部就没有动力或压力来履行其资源环境责任。且在多目标竞争的情况下，领导干部权衡利弊后可能依然不会将资源环境问题作为重要的目标，即使审计发现了问题，与其本人利益关联不大。由此，通过资源环境审计来促进其有效地履行资源环境责任的目标难以达到。只有审计结果与领导干部的个人利益密切关联，即领导干部如果未有效地履行资源环境责任，会有严重的后面后果，且通过经济方面的业绩无法弥补这种负面后果时，领导干部才会重视资源环境责任的履行。

　　二、要“督企”先要“督政”

　　领导干部自然资源资产离任审计涉及的责任单位有三类，一是广义上的政府，二是政府设立的资源环境监管部门，三是环境影响单位及自然资源管理单位、使用单位和生产单位（后文简称“资源环境影响单位”）。与此相一致，纳入资源环境责任审计的领导干部包括政府领导、资源环境监管部门的领导及资源环境影响单位领导。

　　上述三类领导中，前两类领导称为党政领导。资源环境责任审计中，要以党政领导为重点，其原因是什么呢？长期以来，资源环境问题是以“督企”为核心，也就是说，在各类资源环境影响单位中，是以环境影响单位及自然资源管理单位、使用单位和生产单位作为资源环境监管的核心，地方政府及资源环境监管部门并未成为监管的核心，而各层级的资源环境影响单位都需要各层级地方政府及资源环境监管部门来监管，由于多目标竞争等原因，地方政府及其资源环境监管部门不一定有积极性对资源环境影响单位进行监管。如此一来，“督企”的效果也就大打折扣。所以，要“督企”，先“督政”。全面推开领导干部自然资源资产离任审计，是审计服务于党中央重大决策部署、服务于现代化国家治理体系的体现，是大势所趋。审计机关应当充分考虑被审计领导干部所在地区的主体功能定位、自然资源资产禀赋特点、资源环境承载能力等，针对不同类别自然资源资产和重要生态环境保护事项，分别确定审计内容，重点开展以地方党政领导及资源环境监管部门领导为审计客体的资源环境责任审计。

　　党的十九大报告提出，像对待生命一样对待生态环境，统筹山水林田湖草系统治理，实行最严格的生态环境保护制度。领导干部自然资源资产离任审计是当代中国生态环境治理的需要，是基于中国特色政府环境的制度创新，是国家审计在党和国家监督体系中发挥作用的重要方式。

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