【思享家】美国廉洁领袖形象的快速崩塌——《反海外腐败法》的滥用及启示

　　作者：中国社会科学院世界经济与政治研究所副研究员　彭成义

　　近日，美国《反海外腐败法》（又译为《反海外贿赂法》）因《美国陷阱》一书而“名声大噪”。这部由法国电力巨头阿尔斯通前高管皮耶鲁齐所著的新书，通过讲述切身经历及详实考证，揭露了美国如何利用其霸权优势及“长臂管辖”手段打击美国企业海外竞争对手的秘密。如今，在中美贸易摩擦的大背景下，美国又对我国电信巨擘华为故伎重演，并要求加拿大将正在温哥华转机的华为首席财务官孟晚舟进行了扣留。这使得国人对于美国《反海外腐败法》及霸凌行径更加关注并引发热议。由此，有必要深入讨论美国《反海外腐败法》及其滥用情况。

　　美国《反海外腐败法》的出台与演变

　　美国《反海外腐败法》的出台，有一个重要的背景和政治诱因，即1977年“水门事件”。“水门事件”的发生，使美国高官和大企业主管这些传统上受人尊重的上层阶层的诚信度遭到社会质疑。媒体借机掀起揭开黑幕运动，社会各界开始普遍要求加强对政府官员和大企业行为的监督，官方被迫启动相关调查。随之，美国证券交易委员会一份报告披露，美国有400多家公司在海外存在非法或者问题交易，引发社会震动。这直接导致美国国会当年便以绝对优势通过《反海外腐败法》，旨在打击美国企业在国外贿赂行为，重建公众对于美国商业系统的信心。

　　《反海外腐败法》早期的实施效果并不理想，因为它客观上削弱了美国公司在海外市场的竞争力，遭到美国企业界一定程度的抵制，尤其是那些原本可以把行贿支出计入商业成本而获得税收优惠的公司，对此更是怨声载道。由此，美国分别于1988、1994、1998年三次对《反海外腐败法》进行修订，以更适应国际市场的现实情况，同时大力推进《反海外腐败法》的国际化。具体而言，修改后的《反海外腐败法》主要有几个变化。

　　第一，对国际商业中的一些费用，比如用以促进外国政府机构加快履行日常政府活动的小额支出即“润滑费”，进行了合法化处理。

　　第二，扩大了该法的适用对象，从先前的美国公司和个人，扩展到和美国有一定关系的外国企业、自然人或者母公司等。只要在美国上市、使用美元结算，或者仅仅通过设在美国的服务器（如谷歌邮箱或微软邮箱）收发、存储（甚至只是过境）电子邮件促成腐败行为发生，这些都被视为利用了美国的国际贸易工具而被纳入该法适用范围。

　　第三，要求美国总统采取行动，促成其他国家出台与《反海外腐败法》类似的法律。同时，在美国霸权的极力推动下，《反海外腐败法》国际化取得了重要进展。加拿大一些国家就出台类似《反海外腐败法》的国内法。经济合作与发展组织（OECD）则也于1997年颁布《国际商业交易活动反对行贿外国公职人员公约》。

　　腐败是阻碍人类社会发展的一大毒瘤。特别是在当今全球深度一体化的背景下，没有国家能够独善其身，必须团结起来共同致力于反腐。《反海外腐败法》本是美国单方面的国际反腐行动，但鉴于美国在世界体系中的重要地位，其影响逐渐扩大，在一定程度上推动全球反腐实现了从无到有，并逐渐演变成一个全球腐败治理机制。

　　当然，我们也必须认识到，美国制定该法律并在国际层面积极推广之，并非全然出于反腐倡廉的道德境界，还有为与苏联争霸谋求道德高地的战略考量。换言之，美国“高尚”行为背后也掺杂着与苏联争霸的私心杂念。而这也为苏联解体后，美国滥用《反海外腐败法》为其私利服务留下了伏笔。

　　美国《反海外腐败法》被霸权滥用

　　近年来，美国《反海外腐败法》越来越被霸权滥用。首先，虽然民粹主义可以利用反腐旗号上台，却并非真心反腐，反而往往使腐败形势更加恶化。比如，印度的第一个反腐败政党“普通人党”，在2015年新德里的地方选举中异军突起，一举拿下70个立法会议席中的67个。但是好景不长，很快该党就因为内斗、肮脏政治以及机制失调，而导致公众倍感失望。意大利的著名右翼民粹主义政党也因卷入腐败丑闻而遭受沉重打击，导致该党在2017年的中期选举中丢掉主要大城市的执政权。法国最大的民粹主义政党——国民阵线的主席小勒庞，也因让其保镖及助理等非欧洲议会工作人员在欧洲议会领“空饷”，而被法国司法机关立案调查，并有10余名“国民阵线”议员涉入此案。

　　其次，美国总统特朗普本身已成为廉政高风险的重点监视对象，其反腐举措更多的是一种“美国优先”的手段。作为民粹主义兴起的代表，特朗普虽然藉着反腐的缘由上台，在竞选期间也反复发出要抽干华盛顿腐败沼泽的豪言壮语，但是其许多举措似乎正在开反腐的倒车。而且，特朗普也因其巨大的商业帝国背景和联系，成为廉政高风险的重点监视对象。国外在这方面的讨论很多，甚至有的民间组织还每月发布特朗普腐败风险监督报告，梳理分析所有可能指控特朗普涉嫌腐败的法律条款等。

　　不少人认为，特朗普总统及其行政当局某些做法不仅不合乎伦理，而且存在违法行为。特朗普就职不久，华盛顿的一家非盈利组织——“责任与伦理公民”，就正式向地方法院提起了针对特朗普的诉讼，控告特朗普违反了美国宪法中规定的“外国收益条款”。2017年6月中旬，华盛顿特区总检察长卡尔·拉辛及马里兰州总检察长布莱恩·弗洛西也对特朗普提起诉讼，指控他存在“史无前例的违宪行为”。该诉讼还宣称，特朗普所继续拥有的一个全球性的商业帝国已使总统“深深的陷入一个由国外及国内政府行动者组成的集团中”，并且破坏了美国的政治体系的廉洁性。

　　早在2012年，特朗普就公开抨击《反海外腐败法》为“荒谬和糟糕的法律”。不少观察家担心特朗普会削弱《反海外腐败法》。事实上，特朗普和共和党领导的国会已经放弃奥巴马政府在打击石油和天然气行业反贿赂的努力，美国内务部最近也采取行动停止了对《采掘业透明倡议》的执行。美国退出TPP也被不少人认为是美国反腐的倒退和损失，因为其中有专门的透明与反腐条款将反腐与贸易联系起来，而这耗掉了不少廉政工作者的努力和心血。而且，更令人担忧的是，特朗普的腐败表象以及抵制防止利益冲突举措的态度极可能为国内的其他腐败官员所效仿。

　　总之，不管是在美国国内还是国外，美国政府过去几十年苦心经营起来的廉洁领袖形象似乎在特朗普当选后短暂的时间里出现了快速的崩塌。开反腐倒车的特朗普政府，无疑已经使以廉洁模范自居的美国开始成为反腐的笑柄。当然，这对全球反腐事业也构成一定的冲击。

　　然而，就是这样一位对反腐不屑一顾的总统，却在其任上开始大肆启动对外国企业涉嫌贿赂的处罚，力度之大、金额之高令人讶然。这从下图2016-2018年的黄色部分所代表的对外处罚金额就可见一斑。

　　图1：美国通过《反海外腐败法》对企业实体的处罚一览（图表引自http://fcpa.stanford.edu/statistics-analytics.html?tab=2，2019年6月9日访问）

　　启示

　　第一，我们应该客观看待美国《反海外腐败法》的历史功绩。不容否认，美国制定和推广该法对于形成今天全球腐败治理有着重要的推动作用。打造全球廉洁的从商环境无疑仍然具有感召力，并应成为世界各国共同努力的目标。

　　第二，对于美国利用其霸权优势及长臂管辖手段打击国外竞争企业应该引起世人的高度重视和清醒认识。事实上，不仅是在利用《反海外腐败法》方面，当前特朗普政府的“美国优先”战略正在将其过去几十年辛辛苦苦营造的秩序和制度所葬送。

　　第三，中国或可扛起促进全球腐败治理的大旗。一方面注重发挥《反海外腐败法》对于国际治理的积极促进作用，另一方面带动全球坚决抵制其被某些霸权私用滥用。这对于进一步提升我国在全球舞台的形象，提高中国智慧和中国方案的感召力，并维护世界的公平与正义，都有重要的意义。