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财力统筹:高质量发展的重要保障

  作者:李华(山东大学经济学院)

  党的十八届三中全会确立财政是国家治理的基础和重要支柱,将财政从经济层面拓展到国家治理高度。财力问题是财政运行的基础和重要内容,完善财力统筹管理既是构建现代财政制度的重要内容之一,也是实现高质量发展的基础保障。

  财力统筹管理保障政府履职

  财力指政府在一定时期内可以支配和使用的财政资金,强调财政资源的可支配性。与此高度相关的财政范畴是收入和财源。前者着重于资金流量,后者着重于资金来源。收入、财源和财力管理对应的工作重点分别是筹集、建设和分配。财力统筹管理是财政资源在收支规模、收支结构、政府层级以及不同时期等多个层面的通盘管理,着眼于国家整体利益、长远利益和我国现实,运用系统论构建新时期的国家财力观和科学理财观,有助于保障各级政府履行职能。实施国家财力统筹管理的制度目标是建立统一规范、运行通畅的现代财力管理体系,形成大财政、大预算、大资产的管理格局,以进一步提高财政资金配置效率;政策目标是统筹推动财政增收和提质增效,破解财政收支矛盾,增强财政可持续性,为高质量发展提供充足的财力保障。

  20世纪90年代中期以来,我国财政从预算监督角度分设为预算内和预算外,财政运行中存在较大规模的预算外资金,对财力的透明度、政府的公信力和资金统筹使用产生了不利影响。1998年,我国提出所有政府收支纳入预算管理,并在党的十六届三中全会中首次提出“实行全口径预算”。2011年,财政部全面取消预算外资金,由此开启了财政资源统一管理的进程。2014年修订的《中华人民共和国预算法》明确规定,政府的全部收支纳入预算,预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。财政资源分别划归不同性质的预算进行管理,并逐步推进部门和单位收入统筹管理,要求各部门和单位依法依规将取得的包括事业收入、事业单位经营收入等非财政拨款收入在内的各类收入纳入部门或单位预算;加大收入统筹力度,盘活存量,充分挖掘释放各种闲置资源潜力;加强政府性资源统筹管理,将依托行政权力、国有资源(资产)获取的收入以及特许经营权拍卖收入等按规定全面纳入预算;不同预算之间实行打通和划转。例如,地方政府债务根据不同的性质分别纳入不同的预算进行管理。再如,按照《划转部分国有资本充实社保基金实施方案》,国有资本存量的10%拨入全国社保基金,用于弥补社保体系建立初期未缴费或者缴费不足部分形成的资金缺口,并在中央和地方层面进行试点。可以说,财力统筹管理存在制度基础和实践基础。

  财力统筹兼具必要性与可行性

  综合来看,推进国家财力统筹管理,包括四个方面的内容。一是国家财力来源统筹管理。一方面,运用市场化手段实现资金盘活、资产运营和资源变现。落实预算执行进度,加强预算执行动态管理,及时清理结余资金,统筹用于重点急需领域;完善国有资产清查和动态监管制度,提高国有资产运营绩效;统筹推进自然资源产权制度改革,提升土地、矿产和水等资源利用价值。另一方面,在全口径预算管理制度下,强化政府性基金预算、国有资本预算、社会保险基金预算与一般公共预算的统筹调配,加强资金来源和项目的衔接,加大和规范预算间的调入力度,避免预算交叉安排,并将围绕一般公共预算制定改革方案的做法扩展到围绕全部政府收支统筹推进财政改革。

  二是国家财力收支统筹管理。从源与流的关系出发,财政收支必须在统一的框架内安排。我国正处于转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻坚期,需求收缩、供给冲击、预期转弱压力不减,从中长期来看,财政收支矛盾将呈加剧态势。财力统筹管理中收支同步是确保财政可持续性的首要内容。为此,必须根据财政收入支撑能力安排财政支出,坚持以收定支、量入为出,从严控制一般性支出,提高预算支出分配与项目规划或实施的衔接度。此外,财政改革要兼顾财政收支的影响,可考虑逐步建立税式支出预算,充分预判财政减收及其经济社会影响。此外,从收支组织形式上看,财政部门内部不能有太多的切割,财政部门与其他部门也需实现协同。

  三是国家财力政府间统筹管理。多级财政体制下,政府职能的科学划分和财力的合理配置是确保各级政府实现职能的前提。特别是在高质量发展要求下,创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念都对完善财政体制提出了直接要求,提高资源配置效率、克服公共产品外部性、实现分配的公平性以及建立全国统一大市场,意味着财力在政府间统筹管理。一方面,依据受益范围、兼顾公平与效率,合理划分不同层级政府的职能,在承办、协助和资助性事务中确保财力保障,注重多级财政关系间的相互协调,解决纵向财政失衡问题。另一方面,充分发挥我国强大的社会动员能力和政府间合作机制,构建有中国特色的财政资源统筹和横向转移支付制度,为实现区域协调发展奠定基础。

  四是国家财力周期性统筹管理。逆周期调节要求财政资源的运用逆经济运行而动,通过财政资源的逆向释放实现稳经济的目标;跨周期调节强调财政资源统筹要加强中期财政规划管理,即微观项目实行全生命周期管理,进行全过程绩效评估和全流程管理,将全生命周期内对财政收支的影响纳入财政规划;宏观管理要加强中期财政规划,实行跨年度预算平衡,强化中期财政规划对年度预算的约束。此外,地方政府举借债务也应严格落实偿债资金来源,科学评估预期偿债收入,合理制定偿债计划,并在中期财政规划中如实反映。

  切实推进我国财力统筹管理

  为实现经济社会高质量发展,我国推进财力统筹管理的基本思路如下。

  一是保持经济持续健康发展,夯实财力基础。通过培育、壮大、优化财源,尤其是自主创新能力和人力资本积累,完善产业链、畅通供应链、提升价值链,增强中国经济发展韧性,做大财力“蛋糕”。通过发展经济,提升财政收入质量,提高国有资产运营收益,优化税制结构,逐步增加所得税的收入规模及其占税收总收入的比重,建立自然人税收管理体系,促进国家财力可持续增长。

  二是以提升国家治理能力为导向,健全财力统筹管理机制,完善制度基础。按照政府职能实现的效率原则确定财政资源统筹的模式和力度,建立“大财源”统筹管理运行机制,包括预算资金统筹调配使用机制、资产统一管理运营机制、资源流动与变现机制等;从国家事权(政府职能)与财政财权(财政边界)的关系出发,确定财政资源予取的边界,按照财政资源“用之于民,取之于民”的原则,从收支层面确定财力规模和统筹广度;建立科学规范的政府间财政关系,推进政府间合作与财力统筹安排;适时和超前采取逆向调节政策,实行周期内财力统筹,提高财政宏观调控的前瞻性与有效性。

  三是依托数字财政提高信息管控能力,提升技术基础。在政府及部门预算管理、预算过程、项目周期和预算数据管理中实行“一体化”管理,实现中央和地方财政系统信息贯通;积极推动财政与人力资源和社会保障、税务、人民银行、审计、公安、市场监管等部门基础信息的共享共用;建立全覆盖、全链条的财政资金监控机制,加强财政资源统筹管理的系统集成、协同高效,提高管理规范化、科学化、标准化水平和预算透明度。

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