作者：田莉（清华大学建筑学院城市规划系副系主任、教授，土地利用与住房政策研究中心主任）

　　城市更新在“十四五”期间成为国家的发展战略。2021年12月，住建部、发改委发布《关于进一步明确城镇老旧小区改造工作要求的通知》全面推进老旧小区改造，2023年7月国务院发布《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》，近期的《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》也将“实施城市更新和安全韧性提升行动”作为四大行动之一。随着我国整体发展战略的转型，新的增量扩张已经难以为继，城市更新承担了扩大内需、拉动投资、改善民生和优化环境的重大任务。

　　城市更新中“政府—市场”主导模式面临挑战

　　过去这些年，在城市更新过程中，政府和市场关系出现了某种程度的摇摆。从上世纪90年代末期住房改革到2015年，都是房地产主导的市场化更新改造，拆除重建，通过增加容积率、开发强度实现融资。2017年之后，政府开始大力推动老旧小区改造。住建部的统计表明，2019年至2023年，全国累计开工改造城镇老旧小区22万个。其中，中央财政支持4000多亿元，地方上基本是按照政府主导投资的模式来推进的。随着地方财政压力日益加大，这种模式逐渐难以持续。

　　近年来，即使在市场化程度非常高的广东，也发生了城市更新模式的转型。以广州为例，广州2008年至2015年都是市场主导的城市更新，到2016年之后，开始引进政府+国企主导的微改造模式。近年来国企主导的趋势在广州、深圳越来越普遍。

　　然而，政府+国企主导的模式在今天面临着挑战，通过增容来进行房地产开发带动的城市更新模式已经难以持续。老旧小区改造也面临着诸多问题。依靠政府主导或者市场主导的模式都难以为继，就迫使我们把目光转向社会力量，这就是为什么过去这几年城市更新当中，原拆原建、自拆自建的模式逐渐引起重视。但社会力量主导的更新模式，也面临着非常多制度和管理上的瓶颈。比如，土地一级市场的管理，导致自主更新的路径长期闭塞；另外，在规划的实施上，目前的管理和自主更新的衔接还存在着很大的断层。所以，可以加强实践探索，同时从理论、管理、制度全方位来进行改革创新。

　　原拆原建的实践与启示

　　近年来，北京、四川、浙江、广东等地逐渐开展了原拆原建的实践。以杭州的浙工新村为例，居民以浙江工业大学的教职工为主，完成原地的拆除重建后，物业价值得到显著提升，这当中政府专项资金占11%左右。北京的案例位于西城区桦皮厂胡同，政府也有补贴。这个模式的推广要看政府的财力状况。除了政府补贴的项目以外，北京也有很多城中村自我改造、自我更新的成功案例。

　　整体来说，国内的实践还不能称之为“模式”，就是一个一个的试点，还未形成制度、政策各方面的保障。国际上，通过社会力量赋能城市发展与城市更新已经形成了一定的模式。如很多西欧、北欧国家的住房合作社实践。政府对自建住房给予税收、贷款上的支持等，并且从政策和制度层面予以保障，很大程度上缓解了住房负担。在德国，自建的住房占比高于政府提供的社会住房，很多居民通过住房合作社解决了住房需求，而不是依赖政府的保障房，这降低了政府的财政负担。

　　社会力量赋能城市自主更新的路径

　　在我国，目前原拆原建式的更新，在很多地区主要采取的还是政府大量投资的模式。未来要形成可推广的经验，应该加强社会和市场的结合，充分地撬动社会资本。社会力量的改造如果成为第三条道路，就要从“大政府”的逻辑走向“强政府”，当中需要克服一系列的制度障碍。

　　促进社会力量主导的城市更新，需要从赋权合作的机制、放松规划管控，从专家支持、相关的法律等方面入手，形成全方位的制度和政策支持体系。