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深化土地制度改革推进乡村全面振兴

来源:经济日报2025-07-08 09:49

  作者:上官子健(中国科学院大学教育基金会副秘书长)

  农为邦本,本固邦宁。要实现中国式现代化,必须加快推进乡村全面振兴。土地制度改革是乡村振兴的“先手棋”。党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》明确提出,深化土地制度改革。深化土地制度改革,需以制度创新打破要素流动壁垒,以市场化手段激活土地价值,以法治思维保障农民权益。在守住耕地保护、生态安全、农民利益底线的前提下,持续深化改革,让土地成为乡村振兴的“聚宝盆”,为中国式现代化奠定坚实基础。

  土地是农民安身立命的生产生活资料。党的十八大以来,我国农村土地制度改革取得重大进展,粮食增产、农民增收有了更加坚实的制度保障。但也要看到,目前农村土地制度仍存在深层次结构性矛盾,制约乡村全面振兴的推进。一是土地碎片化与低效利用。我国人均耕地面积少,仅为1.36亩,远低于全球平均的4.8亩。家庭联产承包责任制下,土地分散经营导致规模化程度低,机械化、科技化应用受限,农业劳动生产率难以显著提升,制约现代农业发展。二是城乡二元土地制度问题。农村集体建设用地(如宅基地、经营性用地),难以通过市场化流转实现价值。第三次全国国土调查数据显示,我国农村宅基地面积约为32903万亩,仅有约11.74%的宅基地进行了使用权流转,大量低效利用的集体经营性建设用地,未能转化为乡村发展要素。三是农民土地权益保障不足。土地承包权与经营权界限尚不清晰,新型农业经营主体的长期稳定经营预期不足。宅基地“三权分置”改革相对滞后,农民缺乏增加财产性收入的渠道。四是生态保护与开发不够均衡。部分地区过度追求土地产出,导致耕地质量下降、生态用地被侵占。数据显示,我国中低产田占比超过三分之二,退化耕地占耕地总面积的40%以上。

  土地制度改革有助于破解土地要素市场化配置障碍、激活土地资产价值、促进城乡要素双向流动。这既是推进农业农村现代化的必然要求,也是缩小城乡差距、释放乡村发展潜力的关键路径。

  通过土地流转、土地整治等方式,将分散土地集中起来,实现规模化经营,提高农业生产效率,这不仅能够满足现代农业对土地规模化、集约化经营的需求,还能够为农村新产业、新业态发展提供广阔空间。例如,通过土地流转,新型农业经营主体可以获得大片连片土地,发展现代农业、生态农业等,提高农业生产效益。同时,土地流转还可以促进农村产业融合发展,推动一二三产业深度融合,形成产业链条完整、附加值高的农村产业体系。

  通过土地流转、土地入股等方式,让农民从土地上获得更多收益。农民可以将土地承包经营权流转给种植大户、农业合作社等新型农业经营主体,获得稳定的租金收入。同时,农民还可以以土地入股的方式参与农业合作社、农业企业等经营主体,分享农业发展红利。这不仅能够提高农民收入水平,还能够激发农民参与乡村振兴的积极性。

  注重生态环境保护与修复,借助土地整治、生态修复等方式,改善农村生态环境,实现农村可持续发展。通过土地整治,如将闲置土地进行复垦和整理,可以实现土地的集中连片,提高土地利用效率。同时,利用生态修复技术,对受损的生态系统进行恢复和重建,可以提高土地生态服务功能。这不仅能够改善农村生态环境,还能够提升乡村生态价值,吸引更多城市居民到乡村休闲旅游。

  以“三权分置”为核心,围绕产权明晰、流转顺畅、保护严格、利用高效的目标,重点推进五大领域改革。

  在产权方面,深化“三权分置”改革。稳定农户承包权,落实第二轮土地承包到期后再延长30年政策。放活土地经营权,允许土地经营权依法出租、入股,发展家庭农场、农民专业合作社等新型农业经营主体。探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”,进一步深化农村宅基地制度改革试点。

  在流转方面,完善市场化配置机制。构建城乡统一的建设用地市场,允许农村集体经营性建设用地入市,与国有建设用地同权同价。规范土地流转程序,通过农村产权交易中心,实现土地流转信息发布、价格评估、合同鉴证全流程监管,降低交易成本。

  在整治方面,推进土地集约高效利用。部署全域土地综合整治工作,优化农村地区国土空间布局,截至2023年底,全国1304个试点累计完成综合整治规模378万亩、实现新增耕地47万亩、减少建设用地12万亩,成果显著。要逐步把永久基本农田建成高标准农田,合理确定不同区域、不同类型高标准农田建设标准和投入标准,统筹开展田、土、水、路、林、电、技、管综合治理,将建设重点放在田内。

  在保护方面,坚守耕地红线与生态底线。严格落实“田长制”,实行耕地保护党政同责、终身追责。落实好生态补偿机制,对退耕还林还草、耕地休耕等实行补偿。

  在收益分配方面,保障农民土地增值收益。建立土地增值收益共享机制,农村集体经营性建设用地入市收益按一定比例用于乡村振兴,比如建设村民公寓、完善基础设施等。

  紧紧围绕改革目标,明确实施路径,激发农村发展活力,有力有效推进乡村全面振兴。

  第一,完善制度保障。贯彻落实农村集体经济组织法,明确土地产权边界、流转程序和收益分配规则。建立改革风险防控机制,对宅基地入市、耕地保护等关键领域实行负面清单管理,确保底线不被突破。

  第二,健全要素市场。打造省域统一的农村产权交易平台,实现县县有中心、乡乡有站点,提升土地流转透明度与效率。发展土地评估、法律咨询等中介服务,培育专业化土地托管机构,降低小规模农户参与改革门槛。

  第三,科技赋能精准管理。推广“智慧土管”系统,运用卫星遥感、区块链技术实现土地利用动态监测。建设数字农田、智慧农场,利用物联网技术优化土地资源配置,节水节肥。

  第四,强化专业人才支撑。实施“乡村土地管家”培育计划,每年开展基层土地管理员、新型农业经营主体负责人培训,提升政策执行能力。吸引规划、生态、金融等领域人才下乡,参与土地整治规划、生态产品开发等。

  第五,区域分类精准施策。在粮食主产区,重点推进耕地保护与规模化经营,探索“耕地保护+粮食产业链”模式。在城郊融合类区域,优先开展集体经营性建设用地入市、宅基地改革,发展都市农业、休闲康养产业。在生态功能区,聚焦土地生态修复与价值转化,建立“生态补偿+碳汇交易+旅游开发”机制。

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