作者：郭雳（北京大学法学院院长、教授）

　　2026年3月12日，十四届全国人大四次会议表决通过《国家发展规划法》。该法把我国长期实践中形成的成熟做法固定为法律制度，将国家发展规划工作全面纳入法治轨道，为更好发挥国家发展规划的战略导向和统筹协调作用提供了坚实的制度支撑。

　　以发展规划推进国家治理的法治经验

　　抚今追昔，中国共产党团结带领人民，在保持制度连续和社会稳定前提下，实现了国家经济长期高速增长。“中国发展奇迹”的答案在于其独特的政治经济体制。中国的市场机制“嵌入在国家制度机制之内”，国家及其机构的政治权力在资源配置与战略引导上发挥着重要作用。在这样的制度结构中，国家发展规划成为连接国家战略目标与市场运行机制的重要制度安排。从最初的“一五”计划到当下的“十五五”规划，国家发展规划始终统筹安排发展目标、重大任务和重点领域，为经济社会发展提供稳定的方向预期和制度框架。

　　发展规划在我国能够发挥关键作用，是因为长期实践中形成了一套成熟的原则经验：坚持党中央集中统一领导，确保国家发展方向的稳定性与连续性；坚持从实际出发，立足国情、科学决策，使发展目标与现实条件相适应；坚持全国一盘棋，协调区域发展和重大资源配置；坚持发扬民主、集思广益，提高决策的科学性与社会共识；坚持规划法定原则，通过制度化和法治化手段不断强化规划的权威性与执行力。

　　1954年宪法即规定“国家用经济计划指导国民经济的发展和改造”，并分别赋予全国人民代表大会计划决定权、国务院计划执行权。这种将发展蓝图置于法治轨道上的制度自觉，奠定了国家发展规划以宪法为遵循之底色。1982年宪法对国民经济和社会发展计划的编制、执行、审查、批准等作出明确的制度安排，《全国人民代表大会组织法》《全国人民代表大会议事规则》等规范进一步细化了全国人大及其常委会关于国家发展规划的相关职能。

　　进入新时代，国家治理体系和治理能力现代化深入推进，发展规划在国家治理中的地位更加凸显，其制度化、法治化水平也面临更高要求。一方面，国家发展规划的形成与实施已成为高度制度化的重要国家行动。有必要通过专门立法，系统整合与国家发展规划相关的实体与程序规则，清晰宣示国家如何编制、审查和批准、实施、监督发展规划，保障宪法相关规定与精神得到全面有效实施。另一方面，推动有效市场与有为政府更好结合离不开具有刚性约束力的发展规划，而这种约束力本身又有赖于明确的法律规范予以保障。国家公权力应在市场机制有效运行的前提下，通过目标设定、政策统筹和资源配置引导，协调国家、市场、社会关系，既要避免不当干预市场运行，也要避免在公共事务中缺席。对此专门立法能够增强发展规划的权威性与稳定性，有利于发挥我国制度优势和治理效能，为行业发展提供长期稳定的政策导向。

　　为“中国发展奇迹”提供法治保障

　　在前述背景下，《国家发展规划法》的出台具有突出的时代必要性。2023年，《十四届全国人大常委会立法规划》再次明确提出制定国家发展规划法。此后，国务院有关部门在广泛调研、充分征求意见的基础上形成法律草案，于2025年3月提请全国人大常委会审议。经过三次审议和多轮修改完善，该法最终在2026年3月获表决通过。至此，以宪法为依据，以《国家发展规划法》为载体，原本散见于其他法律与全国人大及其常委会决定中的国家发展规划工作相关规范，被系统集成为一部专门法律。

　　《国家发展规划法》共6章38条，明确了国家发展规划在国家规划体系中的统领地位，规定各有关国家机关在国家发展规划制定、实施和监督中的职责，为国家发展规划赋予了更为刚性的执行力。站在新的制度起点上，要续写“中国发展奇迹”，关键是将规划蓝图真正转化为治理实效，可从三个方面作出展望。

　　首先，“十五五”规划应当严格遵照《国家发展规划法》要求实施并受到监督。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》与《国家发展规划法》在同一日通过，其实施自然应受《国家发展规划法》第四章“国家发展规划的实施”和第五章“国家发展规划实施的监督”约束。例如，国务院国家发展规划主管部门应会同有关部门拟订“十五五”规划实施意见，各地区、各部门也应根据国家发展规划及其实施意见，制定涉及本地区、本领域的具体工作安排与推进措施。监督层面，全国人大及其常委会对国家发展规划实施情况进行监督，国务院对国家发展规划实施中期与总结评估，监察机关以及审计机关则在各自职责范围内履行监督职责。

　　其次，地方需要强化发展规划的规则供给并形成有效约束。《国家发展规划法》的附则明确要求，地方发展规划应当与国家发展规划、上级发展规划相衔接，并参照适用该法有关规划编制、审查和批准、实施及监督的程序。为强化法律效应，提高地方发展规划的制度化规范化水平，有必要鼓励地方结合实际制定发展规划条例等地方性法规。目前有些地方在规划实践中不同程度暴露出“重编制、轻实施”现象，规划文本在编制阶段体系宏大、目标完备，但在实施过程中却逐渐弱化，甚至流于形式、虎头蛇尾。要克服这一顽疾，有必要在地方发展规划法规中引入经济法中的激励相容理念，协调好地方政府与市场主体之间的利益关系，使规划目标能够成为持续稳定的动力。

　　最后，加快推进其他规划立法，充实规划法体系。《国家发展规划法》第4条指出，以国家发展规划为统领，以国土空间规划为基础，以专项规划和区域规划为支撑，由国家规划和地方规划共同构成完整的规划体系。这一结构意味着，要真正实现“一张蓝图绘到底”，既需要发展规划法发挥统领功能，也需要国土空间规划法及其他相关规划立法形成协同配套。以国土空间规划为例，当前实践中存在用途管制刚性失灵与指标控制执行偏差等问题，在制度设计上有必要坚持经济法的实质理性，充分考虑规范对象的经济行为逻辑，合理配置规制机关与相对人之间的权利义务关系，系统评估规划编制实施的制度成本与收益，实现空间规划与发展规划的有效衔接。

　　有学者曾论及，规划在中国治理体系中“远超出一个政策文本或一个封闭的政策过程，而是中央和地方多层次、政府与市场多主体之间通过各种互动模式……相互链接形成的一个庞大的网络”。《国家发展规划法》的出台，标志着这一长期践行的治理机制首次以专门法律形式得到重申与强化。以该法为新起点，规划编制将更加有据，规划实施将更加有效，规划监督将更加有力。法治轨道上的规划事业定会更好地助力中国式现代化，继续书写“中国发展奇迹”新篇章。