坚持在法治轨道上推进基层综合行政执法

　　作者：戴杕（中国社会科学院法学研究所助理研究员）

　　党的二十大报告强调扎实推进依法行政，要求“完善基层综合执法体制机制”。行政执法是行政机关履行职能的重要方式，也是法治政府建设的中心环节。随着经济社会的快速发展，基层行政执法的需求愈发凸显。在过去的执法体制中，行政执法主体多集中配置于市县层级，乡镇（街道）并没有执法权限，行政执法权在基层的覆盖和延伸不足，导致基层执法需求与实际权力配置之间存在巨大张力，“看得见的管不着、管得着的看不见”。为解决上述问题，各地政府在党中央、国务院的领导下不断推进基层综合行政执法改革，为提升基层治理水平与执法效能起到了重要作用。2020年的《行政处罚法》修订中将综合行政执法和乡镇街道行使行政处罚权正式写入立法，为相关改革工作提供了坚实的法律依据。未来应坚持“良法善治”这一中国特色社会主义法治的核心要义，坚持整体治理、协同治理的理念，不断在法治轨道上促进基层综合行政执法体系的完善。

　　综合行政执法改革一直是我国深化行政管理体制改革、推动行政执法体制创新的重要内容。早在1996年《行政处罚法》实施之初，国务院即批准部分地区开展相对集中处罚权的试点工作，之后的几十年间，综合行政执法改革的试点范围不断扩大，内容不断丰富。党的十八大以来，我国开展了全方位的行政执法体制改革工作，并特别将基层综合行政执法改革作为其中的重要部分。2019年，《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》，强调要推进行政执法权限和力量向基层延伸和下沉，强化乡镇和街道的统一指挥和统筹协调职责。2021年《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》提出，依法赋予乡镇（街道）综合管理权、统筹协调权和应急处置权，强化其对涉及本区域重大决策、重大规划、重大项目的参与权和建议权。根据本地实际情况，依法赋予乡镇（街道）行政执法权，整合现有执法力量和资源。由此形成的基层综合行政执法改革，是综合执法与执法权下沉两项改革工作的有机结合，同时也是对条块分割的传统管理体制的一次全面革新，有助于明确属地管理责任，在权责对等的基础上发挥基层政府与组织的治理优势。

　　在地方改革实践方面，目前各地政府已经形成了多种有特色的改革举措，包括天津的“一支队伍管全部”街镇综合执法大队模式、北京的“街乡吹哨、部门报到”模式、浙江的“大综合一体化”改革试点等等。这些改革举措体现出以下特点：

　　一是地方立法工作稳步推进，法治化程度不断加强。天津市早在2014年就制定了《天津市街道综合执法暂行办法》，上海市2015年制定《上海市城市管理行政执法条例》（现为《上海市城市管理综合行政执法条例》），此后，北京、福建、山东、内蒙古、河北、浙江等地以及不少地级市纷纷制定专门地方性法规或地方政府规章，从立法层面就乡镇街道的执法主体地位及其职能范围进行规范。

　　二是基层执法职权及部门间关系进一步明确。随着改革的深入，乡镇街道在指挥协调方面的职能愈发突出，不仅仅是作为一个执法活动的终结点，而更多是作为一个民众与政府实现互动的整体切入口，以整体治理和整体服务的思路为广大民众提供一站式的服务平台，使得绝大部分与基层有关的事务都可通过乡镇街道这一切口来进入政府视野，并通过适当的内部事务流转来加以解决，由此形成对外一站服务，对内闭环管理的治理格局。

　　三是基层执法体制与行为进一步规范化。各地在改革过程中将基层综合执法与简政放权、三项清单、执法公示等改革工作相结合，不断整合优化执法事项和提升政府的服务效能，并通过综合行政执法事项目录清单的编制对基层执法权责加以明确，完善基层执法程序，有助于推进政府职能的整体转变与严格规范公正文明执法在基层的具体落实。

　　四是智能化平台在基层执法中的作用日渐突出。通过统一执法平台的建立和完善，确保各类执法需求能够得到及时响应，不同层级和部门之间的信息得以互通共享。以上情况使得基层综合行政执法不断向着法治化、整体化、协同化和智能化的方向发展。

　　习近平总书记指出，完成组织架构重建、实现机构职能调整，只是解决了“面”上的问题，真正要发生“化学反应”，还有大量工作要做。当前的基层综合行政执法改革工作已经建立了良好的制度框架，未来还需要从以下方面着手，进一步提升基层行政执法体制的化学反应。

　　其一，要从组织法高度厘清乡镇街道的地位与权责。从既有实践来看，“一支队伍管全部”已经成为通用的表述，但在队伍具体组建上仍会面临人员编制、财力物力等各种因素的制约。这种制约本质上是源于乡镇街道的职能预期与其在组织法上现实地位之间的不对等，特别是承载执法任务往往更重的街道，在现行组织法框架下只具有派出机关的法律地位。新修订的《行政处罚法》对行政处罚领域的执法权下沉作出了明确授权，但随着乡镇街道执法职能不断扩张，这种“一法一授权”的方式逐渐显得捉襟见肘。为此，有必要从组织法的高度，对乡镇街道的执法主体身份及职权定位进行全方面的回应，并在此基础上坚持编制法定、权责法定的精神，完善乡镇街道人员与职责设置，厘清部门之间关系，为乡镇街道全面承载基层治理职能提供组织保障。

　　其二，要合理平衡改革的一致性与差异性。法律体系的内在一致性是法治的重要追求，地方改革工作必须遵循中央的立法与政策精神，减少上下位法之间，以及不同地方、不同部门之间规定“打架”的情形。但由于各地社会经济发展状况与人口分布特点不同，在落实执法权下沉的过程中必须从当地基层执法的实际需求出发，不能搞“一刀切”一放了之。要平衡改革的一致性与差异性，需要在遵循中央文件与《行政处罚法》等立法制度框架的基础上，坚持科学决策、民主决策，摒弃将改革简单化、静态化的思路，通过实地调研、专家评估、公众参与等多种方式，精准把握基层社会治理需求和基层承载能力。同时，要充分考虑地区之间的差异，包括不同乡镇之间的差异，以及乡镇与街道之间的差异。当前城区的街道在软硬件方面的配置相对更加成熟，而广大乡村地区在分配执法人员、技术设施等方面尚存在一定的局限。各地可根据自身社会经济发展情况，采取常驻与派驻相结合、划分执法片区等灵活方式，逐步推进乡镇地区的改革工作，摸索出适合广大乡镇的基层综合执法模式。

　　其三，要进一步发挥信息技术在基层治理中的作用，扩展智慧平台的功能。当前各类智慧平台的建立已经为基层执法工作提供了巨大助益，但仍存在明显的发展不完善、不均衡之处，特别是在平台的设计理念上，往往是从单一部门的执法需求出发，在具体内容上往往是对既有执法内容的简单网络化，在信息交流上往往需要依靠部门之间的额外沟通，没有充分发挥智慧平台满足多元主体需求、实现执法流程再造和打破信息壁垒的作用。从目前的改革情况来看，乡镇街道已经从单纯的行政执法职能逐渐向综合社会治理转变，在这种职能定位下，智慧平台建设也应坚持整体化、系统化的思路，将平台打造为一个公民可与政府实现便利互动，获取各种政务信息与服务的窗口。在设计理念上，智慧平台的设计应摒弃部门本位的思路，将公共服务的可及性与回应性放在首要位置，充分考虑公众的使用体验；在信息的交流与使用上，应发挥省、市一级的协调作用，打破部门之间的数据壁垒，实现信息的共享互通，提升信息的使用效率。最后，智慧平台也应当成为公众反映诉求的重要渠道，行政活动的利害关系人有权通过平台进行投诉举报，以及对执法主体的活动进行满意度评价，以实现对基层执法的法治监督与评估功能。