作者：刘尚希（中国财政科学研究院研究员）

　　核心观点

　　如果将绩效的思维局限于微观的一个个项目上，从财务的角度来看也许做得很好，但在宏观层面上，造成了大量的资源错配，笔者将其称为公共资源在空间上的错配。人流动到了一个地方，就需要引导资源配置到这个地方，但是资源配置到了别的地方而不是人需要的地方，这就是公共资源空间上的错投。

　　全面实施预算绩效管理的文件早已出台。在实践中，从文件到落实有相当大的难度。因为这不只是一个理念、政策和方法的问题，更涉及体制性的问题。如果体制性的问题尚未解决，那么让绩效管理真正落地还是非常难的。

　　在公共领域对绩效的认知需要超越

　　我们对绩效的认知需要超越，不能简单地认为绩效评价结果好的项目就要予以保障甚至增加预算，绩效评价结果不好的项目就减少预算，这套逻辑在公共领域是行不通的。受经济学的影响，过去所讲的绩效一般都是经济绩效，但在公共领域仅仅谈经济绩效，是远远不够的，特别是局限于一个项目谈经济绩效，更是不够。因为从微观的角度来看，项目可能在经济上是有绩效的，但是从公共服务的受益人的角度来进行评价，结果可能是完全相反的。比如新建一个医院，可能医院的工程质量很不错，医院建成后看病的人也不少，但是从受益人群进行分析，到底哪些人群是受益者，高收入者还是低收入者？从公共服务的角度来衡量，建立医院的目的应当是促进社会健康服务的公平性。如果不进行受益人群分析，那么医院到底解决了什么样的问题？从微观的经济视角来看，项目本身或许是有绩效的，但是公平性上可能是不足的，甚至是适得其反的。

　　绩效有两个层面——宏观和微观。如果仅关注微观层面，实际上很多判断会出现偏差，宏观和微观两个层面对绩效评价来说是不可偏废的。那么要把哪个层面放在首位加以考虑，笔者认为这个顺序是需要研究的。现在更多是从操作性来看的，局限于微观绩效，即项目绩效，而在宏观上对绩效指标的考虑不多，且有时难以操作，无法判断宏观绩效的好坏。公共资源的宏观配置出现了严重的空间错位

　　很多绩效指标都是微观视角的，从部门单位落到每一个具体的项目上，设定事前的绩效目标，进行事后的绩效评价，且默认在宏观层面来看项目的设立是合理的。但问题是，在宏观层面进行的绩效评价，是缺少分析框架的，项目的微观绩效评价并无宏观合理性的确认。正是因为更注重微观绩效评价，而宏观的绩效评价呼声不高，所以公共资源的宏观配置出现了严重的空间错位。

　　举个例子，从整体来看，在工业化、城市化的推动下，人口在流动，家庭在迁徙。过去是一个静态的社会，这在计划经济条件下最明显。而在市场化条件下，现在是动态的社会，表现为区域之间人口、家庭的迁移，更重要的是，农村的家庭在向城市迁移，从劳动力进城打工，到举家迁移进城，是经济流动转向社会流动的跃升，带动人口的纵向流动。农民工是流动的，他们在城市工作、生活，如果缺少社会身份的平等，就不能享受和当地市民同等的公共服务。这其实带来了一个重大的问题——人口净流出的地方，公共服务是过剩的，而人口净流入的地方，公共服务是不足的，没有充分考虑非户籍家庭应享有的公共服务。

　　调研发现，人口净流入的地方，教育、医院等公共服务其实是跟不上的。比如教师的编制是按照户籍人口数配置的，有些人口净流入的地方，常住人口是户籍人口的几倍，这样按照户籍人口配置的教师编制就远远不够了。再比如新建学校，有大量没有户籍的随迁子女也需要当地提供教育，所以对发达地区来说，人口净流入地新建学校的压力非常大。而人口净流出地，新建了学校却招生困难，甚至还没有开张就关停了。人口净流出了，教育经费却还在大量增加，用于校舍的翻新、学校的新建等方面。那么这些投入显然是没有绩效的，除非有朝一日流出到发达地区的人再返回故土。部分劳动力回流是正常的，而家庭大量回迁这样的情形是难以想象的，这意味着经济全面衰退，发展出现了严重的问题。前几年笔者早已提出，资金要跟着人走，转移支付要跟着人走，公共服务要跟着人走，我们的规划也要适应人口的空间布局变化趋势，随着经济社会空间的主体形态变化来进行动态调整和优化，而不能按照原来静态的人口分布，将国土的空间规划、土地使用规划一成不变地执行下去。

　　所以如果将绩效的思维局限于微观的一个个项目上，从财务的角度来看也许做得很好，但在宏观层面上，造成了大量的资源错配，笔者将其称为公共资源在空间上的错配。人流动到了一个地方，就需要引导资源配置到这个地方，但是资源配置到了别的地方而不是人需要的地方，这就是公共资源空间上的错投。

　　要关注公共资源的空间配置效率

　　泛泛地讲，增加公共服务，诸如教育、医疗、养老设施的投入等等，都是正确的投向，但是投入存在很多浪费，是无效的，那么这样的投资是没有绩效的。当前学界的一些研究也比较空泛，通过设计一些模型，研究得出：从整体上看，公共服务的供给是不足的、投入是不足的，并认为应当加大对公共服务的投入，好像只要往公共服务这个篮子里一装，这些投入就是正确的，资源配置就是有效的。这也是一个误区。要从以静态社会为基准，转向以动态社会为基准来考虑问题，很重要的是要有空间观念和空间思维，要考虑空间绩效的问题。否则绩效评价就还是按照过去的老一套在做，跟不上形势，这是我们要密切关注的。现在的空间经济学，过去也叫区域经济学，笔者认为是可以借鉴的。当然，绩效的问题不能和经济学混为一谈，它不仅考虑经济问题，还要考虑社会问题，不仅考虑效率，还要考虑公平。

　　预算绩效主要讲的是支出，关注的是公共支出的使用效率。我们要关注公共资源——流量和存量的空间配置效率，无论是在理论方面还是实际操作方面，包括绩效政策的设计和实施，都值得进一步提升，不能仅仅局限于微观层面来探讨。