作者：刘乃全（上海财经大学区域经济研究中心主任）；苏乐言（上海财经大学区域经济研究中心特约研究员）

　　党的二十届四中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》明确提出，“加快城市群一体化和都市圈同城化，优化城市规模结构，促进大中小城市和小城镇协调发展、集约紧凑布局”。这反映出我国城镇化战略在空间布局和时间节奏上都在经历重要转变，过去那种只关注单个城市、缺乏整体协调的发展方式，已经跟不上现在对资源优化配置和区域整体竞争力提升的要求。面对这种局面，一体化和同城化作为新的空间组织思路及发展模式，正从理论探讨走向实际推进，成为推动城市群和都市圈实现更高质量、更有效率、更公平也更具可持续性的关键路径。它们不仅跨越地理边界，也在打破制度和机制上的隔阂，显示出我国区域治理和城市发展思路的深刻调整。

　　区域发展的结构性矛盾亟待一体化和同城化来破题。棋局布好，全盘皆活。习近平总书记指出，要“推动区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略等深度融合，优化重大生产力布局，促进各类要素合理流动和高效集聚”。我国区域发展已经进入注重协调与融合的新阶段，推进区域协调发展战略，建设互补性强、质量高的区域经济体系，是应对国内国际复杂局面变化的有效之举。从国际看，逆全球化暗流涌动，全球产业链供应链面临重构压力，倒逼我国要通过增强内功，借助构建协同高效、流通顺畅的国内市场来提升应对外部冲击的能力。从国内看，伴随社会主要矛盾转变，区域发展不平衡不充分的问题变得突出，有些地方甚至出现中心城市“虹吸效应”更强、周边地区发展动力不足等结构性问题。

　　面对这种形势，我国正在着力构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，这是根据我国发展阶段、环境、条件变化，特别是基于我国比较优势变化，审时度势作出的重大决策。而实现国内大循环畅通运行，重点在于打破地区壁垒和市场分割，促进各类生产要素在更大范围自由流动和高效配置。城市群一体化和都市圈同城化策略，正是顺应上述战略需求的空间应对办法。借助加强城市间功能协作、基础设施联通和公共服务一体化，原先分散甚至存在重复竞争的城市单元可以整合成关联紧密、分工明确的合作整体，进而在区域层面形成规模效应和协同效应，降低制度性成本，释放潜在发展能量。这既是提升国家整体竞争力的必要举措，也是推动共同富裕、维护社会公平的重要途径。

　　厘清理论脉络，明晰演进路径。一体化和同城化经常被放在一起讨论，但它们在概念内涵上其实有着递进关系和侧重点的不同。从大的方面看，区域一体化是在特定地理范围内，跨越不同行政主体，借助制度协同、规划衔接、市场融合以及设施联通，逐步消除阻碍生产要素自由流动的障碍，借此来提升区域整体经济效率和社会福祉。它的关键任务在于“破除壁垒”，也就是克服因行政区划分割带来的体制机制约束，具体表现在市场整合、基础设施互通以及生态共治等多个方面。同城化则是一体化进程中的高级阶段，一般出现在空间邻近、互动频繁的几个核心城市之间。它更侧重居民日常生活与公共服务的无缝衔接，力图通过高度协同的设施网络、产业布局和公共服务标准化，让不同城市的居民获得接近单城化的居住和就业体验，从而淡化城市之间的功能边界和心理距离。同城化的核心诉求是“功能融合”，致力于推动跨城社会认同和功能一体化的形成。

　　这两种发展模式有着扎实的理论基础。空间组织理论首先为它们提供了宏观分析框架，系统阐释了区域空间结构从极核发展、点轴推进到网络化布局的演进规律。新经济地理学则从学理层面揭示了报酬递增机制、交通成本与要素流动性之间的互动关系如何影响经济活动的空间集聚与扩散过程，为借助一体化政策促进市场统一与产业分工提供了理论依据。治理理论也突出强调跨行政区多元主体协作与协同治理在推进一体化和同城化过程中的关键作用，为相关制度创新与政策协调指明了实践路径。这些理论共同构筑了支撑一体化和同城化发展的坚实学理基础。

　　我国一体化和同城化的演进历程，与改革开放的深化及城镇化战略的调整密切相关，大致可划分为三个主要时期。第一个时期是萌芽探索阶段，时间从20世纪90年代末到21世纪初。在这一阶段，随着市场经济体制初步建立，长三角、珠三角等沿海地区开始出现以市场驱动为主的经济协作实践。比如，珠江三角洲经济区概念的早期提出，以及广佛两地因产业转移与通勤需求引发的初步融合趋势。此时的一体化更多表现为地方层面的经济合作尝试，尚缺乏国家层面的系统规划与制度支撑。第二个时期是国家战略主导阶段，时间从2008年国际金融危机后至党的十八大召开。为应对外部冲击并培育新的增长动能，国家层面开始积极主导区域协调发展战略。一批国家级区域规划，如《长江三角洲地区区域规划》《京津冀都市圈区域规划》等陆续颁布，标志着区域一体化正式成为国家战略。这一阶段，以高速铁路和高速公路为代表的交通基础设施迅速成网，为一体化发展奠定了物理基础。同城化理念也在该时期被明确提出，并在长株潭、沈抚等地区展开试点。第三个时期是深化融合与创新阶段，自党的十八大以来持续推进。在新发展理念指导下，一体化和同城化进入高质量发展新阶段，其内涵从单一经济合作扩展到生态环境协同保护、公共服务均衡配置、社会治理联动等多维度。2014年发布的《国家新型城镇化规划（2014——2020年）》明确了城市群作为国家主要的空间组织形式，将承担区域一体化发展及竞争力提升的核心功能。2019年国家发展改革委发布的《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》，提出形成若干具有全球影响力的都市圈的目标，都市圈也成为支撑经济增长和参与国际竞争的重要载体。同城化实践在南京——镇江——扬州、西安——咸阳等都市圈内深入推行，成为提升都市圈整体竞争力的关键举措。本阶段的核心特点是，城市群一体化和都市圈同城化已不再仅仅是区域经济增长及协调发展的手段，已成为构建优势互补、高质量发展区域经济布局的核心目标与空间组织新范式。

　　塑造推动一体化和同城化深度融合的核心动能。要落实一体化和同城化构想，关键在于搭建一个多方参与、持续运转的系统化实施框架。这需要超越传统项目管理思路，建立起覆盖规划布局、设施建设、市场运行、生态保护与公共服务等领域的综合性协同治理机制。

　　规划决定发展方向，制度则为合作打下基础。推动深度一体化和同城化，首要的是跨越行政区划限制，构建跨地区的规划协同体系。在实际操作层面，需联合制定空间发展战略、产业分布方案以及生态保护规划，保证各项规划在目标、空间布局与推进节奏上相互协调。制度创新显得格外重要，需设立具备实际协调职能和资源配置权限的高层级区域性管理机构，包括中央级及区域层面（如长三角区域合作办公室），并配套常态化高层协商机制和专项事务协调平台。还应努力形成统一的市场规则，在推动技术标准互认、行业资质互通、监管执法联动等方面取得实质性突破，消除标准差异和准入限制带来的隐形障碍，为资源要素自由流动创造稳定公平的制度环境。

　　基础设施的“硬联通”是空间整合的物理支撑。未来应重点打造智能化、网络化的现代化基础设施体系，不仅要完善城际铁路与市域铁路等骨干线路，还需着力消除“断头路”、改造“瓶颈路段”，并推动跨城市公共交通、停车系统等末端环节的顺畅衔接。信息基础设施方面，可联合建设区域级大数据中心和工业互联网平台，共同构建“数字孪生城市”，缩小区域数字差距。产业协作方面，应依据各城市资源禀赋与产业基础，形成层次分明、分工明确的产业链供应链布局。借助共建跨区域产业园区、设立协同创新平台等方式，促进技术、产业、资本与人才高效融合，避免重复建设和低效竞争，共同培育具有国际竞争力的先进制造业集群和创新能力突出的产业体系。

　　协调产业空间布局及创新协同。一体化和同城化的根本目标在于促进区域经济增长、地区协调发展及提升民众生活品质。要着力降低制度及各种交易成本，促进资源的合理配置，增强区域发展内生动力，从而缩小区域内部差异。生态环境方面，必须坚持绿色低碳发展路径，建立健全跨区域污染联防联控机制和生态补偿制度，协同推进大气、水体、土壤污染的联合治理与生态修复，加强跨地区联合执法，共同维护区域生态安全。公共服务领域，逐步推进社会保障、医疗卫生、教育、养老等制度的衔接与标准统一。如实现异地就医门诊费用直接结算、完善养老保险关系转移接续机制，探索跨城市义务教育资源的共建共享等，以此有效降低居民跨城生活与就业的成本，切实增强公众在一体化和同城化进程中的获得感、幸福感、安全感，借此推动区域发展从形式整合走向实质融合。

　　总之，一体化和同城化的城市空间组织模式正逐渐成为回应国家战略要求和适应时代发展潮流的必然选择。“十五五”期间，我国城镇化进程会从高速增长转向平稳发展阶段，区域协调发展战略将更看重发挥各地的比较优势、推动高质量增长，这需要我们在理论和实践层面都做出系统性创新，依靠持续的制度优化和精准的政策支持，有效应对发展过程中出现的各种挑战。未来五年的关键任务，是深化核心区域的同城化进程和全域一体化布局。为此，构建都市圈协同发展的制度框架，加强基础设施的硬联通和制度规则的软联通对接统一，并在科技创新协作、生态环境联防联治、公共服务便捷共享等重点领域推进务实合作，借此形成错位发展、功能互补、特色鲜明的区域协调新体系，为中国式现代化建设提供有力的空间支撑。