作者：国家开发银行江苏省分行 张建忠

　　新冠肺炎疫情在全球蔓延，对全球经济产生重构和变革的巨大压力，客观上要求我国主动调整内外发展战略，以适应新趋势、新变化。逐步形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，是党中央做出的重大战略部署，是要逐步摆脱对外部市场的过度依赖，用好超大规模市场优势，实现自主可控和创新发展。推进以国内大循环为主的双循环新发展格局，前提是处理好政府和市场的关系，这也将是“十四五”期间需着重解决的重大课题。

　　一、国内大循环对市场运行机制和政府职能角色提出新要求

　　发挥超大规模市场优势是形成国内大循环的基础和前提。以内循环为主的大国开放经济基本特征包括：一是通过市场规模促进分工细化，进而不断完善国内价值链和产业链，实现创新引领发展的目标。二是利用国内市场规模巨大的优势，虹吸全球先进生产要素为我所用，弥补国内产业链中的短板和空白，构建国内产业链循环和更好对接全球产业链。三是通过培育国内市场，形成巨大的消费能力和消费群体，有效牵引国内优质供给，形成需求与供给的良性互动。

　　国内大循环对市场运行机制和政府职能角色提出了新要求。这是因为通过压低成本、增加投入和消耗能源为主的粗放型发展方式，和基于此建立起的市场机制，对虹吸优质生产要素、促进创新发展不敏感。加之对外部市场的依赖，本国市场分工细化程度发展缓慢。政府简单干预市场和企业经营，造成市场失序和价格扭曲，资源在局部集聚和配置，区域不平衡和产业不平衡发展现象突出。构建内循环为主的新发展格局，要把处理政府与市场关系摆在更加突出的位置，更多借助体制机制创新和改革开放的办法，一体推动市场机制优化和政府职能转变。

　　二、推动形成更加适应新发展格局的市场化机制

　　当前，构建以国内大循环为主的双循环新发展格局，市场和政府发挥的作用是协调统一的关系。在发挥市场作用方面，要弥补市场缺位引起的局部要素配置扭曲、市场组织失序和市场主体不强等问题。

　　1.以市场化机制引导要素市场改革。市场机制主要包括供需规律和价格机制。我国互联网经济和现代物流的快速发展，推动商品的交易成本和信息成本逐步下降，商品市场的运行总体顺畅。较为紧迫的任务是将供需规律和价格机制向要素市场延伸。深化要素市场化改革，重点解决科技创新型劳动力报酬不高、地区间和行业间要素流转不够顺畅等问题。通过促进人力资本回报合理化和城乡要素均衡配置改革，不断激发创新创业活力。

　　2.注重产业链治理规律的系统运用。我国已拥有41个工业大类、207个工业中类、666个工业小类，形成了独立完整的现代工业体系，这是我们进一步发展的基础和条件。在系统总结大国产业链演进规律，把握世界产业链重组新趋势的基础上，坚持系统性、全局性思维，加强产业链协调、组织和治理。通过发挥集中力量办大事的体制优势，集中资源和力量，巩固强化产业链上关键节点，实现产业链的自主可控性，同时在5G互联网、新基建等领域，通过引领技术前沿和抢占市场先机，占领新兴产业制高点。

　　3.激发市场主体的创新发展活力。从市场主体角度看，构建以国内大循环为主的双循环新发展格局，要有一批产业链上的关键企业或者“链主”，使其成为系统集成者、关键技术引领者和一流品牌拥有者，创新引领产业链或开疆拓土扩大国内国际市场。与此同时，培育一批产业链上的“专精特新”企业，更好发挥小企业在产业链某个环节的创新作用，带动激活产业链纵向和横向创新合作，在全社会形成鼓励创新、积极创业的向上氛围。

　　三、促进政府职能向“补位、开放、协调”转变

　　国内市场的竞相开放有利于发挥超大规模市场优势，进而以国内大循环为主的双循环新发展格局。更好发挥市场机制的作用，需要配套政府职能的转变，为此，地方政府至少需要在“补位、开放、协调”三个方面有所有作为。

　　1.由替代市场转向补位市场。在高质量发展的要求下，政府包办产业发展和干预企业经营已经不适应新要求，转变地方政府职能、突出依法治理功能迫在眉睫。要推动政府由市场参与者向秩序监督者、制度供给者转变，借助政策支持、平台搭建、信息共享等途径，主动营造有助于补齐产业链短板、畅通要素流动渠道和稳定市场经营秩序的营商环境。

　　2.由垄断市场转向开放市场。商品市场与要素市场开放程度不匹配，要素价格不能完全反映劳动价值创造的贡献度，一定程度上弱化了创新激励。以价格机制引导要素市场资源配置，关键是规范地方政府逐步退出竞争性领域，让代表国有资本的国有企业与民营企业平等参与竞争。要在一些生态环境、基础设施、清洁能源等公共属性较强的领域，通过营造公平、开放的市场环境，有序引入民营企业和社会资本的参与，借助于市场化的竞争机制，使公共产品供给更加符合人民群众的需求。

　　3.由分割治理转向协调联动。构建统一开放的区域市场是为了促进商品和要素自由流动，深度释放市场化改革的红利，更好发挥超大规模市场的优势。要引导地方政府超越地方利益和部门利益，采取更加务实的态度，在交通能源、生态环境、民生保障等领域开展具体项目的跨区域合作，以切实的举措推进长三角区域一体化发展战略，争取在长三角地区形成引领新发展格局的全国样板。

　　四、对“十四五”规划的建议

　　市场和政府在统一的制度框架下运行，方能实现良性互动和协调一致。“十四五”期间，应全面总结改革开放以来特别是党的十八大以来的成功实践，推动建立更加完善的法律制度和政策体系，为处理政府和市场的关系奠定制度基础。主要建议如下：

　　1.把转变政府职能作为“十四五”规划研究重点。转变政府职能是处理政府和市场关系的关键，要把转变政府职能作为重要课题纳入“十四五”规划编制工作。应以形成以国内大循环为主的双循环新发展格局为总目标，以更大力度对内开放为着力点，针对政府职能定位、具体开放领域、市场主体培育、国企混合所有制改革、公平竞争市场环境等具体方面进行统筹安排、逐项规划，实现多规合一，形成精准规范高效的规划体系。

　　2.加快对内开放的改革步伐，营造公平竞争市场环境。要明确开放竞争的具体领域，全面降低行政审批、土地资源、资金信贷等方面的准入门槛，让民营企业平等参与市场竞争，更大力度地实行对内开放。稳步推进国有企业混合所有制改革，更多运用市场化办法，提升国有企业在产品、服务、人才、要素等方面资源配置效率，做强国有资本，发挥好国有资本公共服务职能。

　　3.培育和发展第三方治理组织，弥补政府和市场的缺位。政府和市场不能完全涵盖资源配置和组织治理的方式。随着我国以国内大循环为主的双循环新发展格局的形成，市场和政府功能逐步完善，新的问题将逐步显现，依靠第三方治理的迫切性将日益增强。要把发挥基层组织、行业协会和民间社团等第三方组织的作用，作为政府和市场的有益补充这一议题，纳入“十四五”规划加以研究，明确重点培育领域，开展第三方组织治理试点。

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