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以行政纠纷诉源治理助力社会治理创新

来源:光明网-理论频道2020-09-24 17:55

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  作者:江西省委党校第56期中青班学员  汤媛媛

  党的十九届四中全会《决定》指出,加强系统治理、依法治理、综合治理、源头治理,把我国制度优势更好转化为国家治理效能。随着我国社会转型和利益调整加速,近年来行政纠纷表现出代数级增长、化解难度大、程序空转严重等特点,存在“四高一低”现象(上诉率、信访率、申请再审率、驳回再审申请率高,政府败诉率低),不仅耗费大量行政和司法资源,也对政府权威和司法公信力形成了挑战。一个国家或地区的行政纠纷及其化解情况一定程度上反映了政府依法行政乃至国家治理水平。推进行政纠纷源头治理,将新时代“枫桥经验”引入行政纠纷化解,是立足以人民为中心的根本立场的重要举措,也是国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。

  围绕三赢目标,树立行政纠纷诉源治理新理念

  行政诉讼制度建立三十余年来,发挥了保障公民权利、监督依法行政、助建法治政府的巨大作用。目前行政审判中出现的诸种问题,反映了行政争议实质解决制度供给不足,严重时甚至可能造成“三输”后果(即当事人输了官司、政府输了民意、法院输了信任),需要推动行政纠纷化解的观念创新和模式转型。因此,要大力完善多元化纠纷解决机制,坚持把非诉讼纠纷解决机制挺在前面,实现矛盾纠纷及时、高效、源头化解。行政纠纷的诉源治理有助于实现三方共赢:

  一是当事人赢得权利保障。由行政权和司法权的分工所决定,法院以行政行为合法性为审理对象,不能越俎代庖作出行政行为,这就导致当事人诉求有时难以通过诉讼得到实质解决,即“案结事不了”“纷定争不止”。在行政纠纷成诉前,通过行政机关自行改正或行政复议等内部纠错,可以主动调整深层权利义务关系,为保障当事人合法权益提供最优路径。

  二是行政机关赢得权威。在法治中国建设的大背景下,提升政府权威既源自践行为民服务的初心使命,也需要涵养依法行政的法治定力。由行政机关主导化解行政纠纷,其意义不止是减少矛盾纠纷激化成诉,更在于倒逼行政机关规范公正文明执法,强化依法科学决策意识,减少行政“乱作为”“不作为”,树立法治政府形象。

  三是法院赢得司法公信力。行政诉讼“审判难”“执行难”极大损害了人民群众对司法的信任。把非诉讼纠纷解决机制挺在前面的同时,要筑牢审判这道化解行政纠纷的最后防线,强化行政审判的引领力、既判力和终局力,发挥行政审判树立法规范、形成法政策和维护法秩序的功能,提升人民群众对司法的理性认同和情感认同度,减少“信访不信法”。

  把握三维内涵,型塑行政纠纷诉源治理新模式

  诉源治理就是要抓早抓小、标本兼治,把行政纠纷化解在前端、在基层、在萌芽状态,建立和谐的“官民关系”。诉源治理分为三个层面:

  一是微观层面的“诉源同治”。现有行政案件包括“原发性”和“继发性”两类,前者主要因行政权行使失范、社会转型和利益关系调整、甚至国家治理体系不完善引发,其治重在“溯源”;后者是已成诉的行政案件因未得到妥善化解而形成的新诉,其治重在“息诉”。诉源同治既强调在行政纠纷成诉前进行前端治理,又要求化解行政审判阶段因判决不公、诉讼成本低、当事人滥诉等原因导致的诉讼的增加,达到减少诉讼存量、遏制诉讼增量之目的。

  二是中观层面的“诉源共治”。主动融入党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制,充分发挥行政协商、调解、行政裁决、行政复议、行政诉讼等各类行政解纷手段的组合优势,借力自治组织、专家学者、律师等社会力量,推进“一站式”多元解纷中心实体化运作,促进行政争议的诉非分流、诉调对接,形成行政主导、司法终局、多元共治的行政纠纷化解机制。

  三是宏观层面的“诉源根治”。行政关系的和谐从根本上只有靠推进法治国家、法治政府、法治社会“三位一体”建设才能实现。加强诚信、法治政府建设,提升社会治理水平,优化行政权力配置,加强行政决策的科学化和法治化,从根本上预防和减少行政纠纷;厚植法治社会基础,提升群众的理性维权观念,遏制滥用诉权行为。

  纵贯三个阶段,优化行政纠纷诉源治理新路径

  把握“诉前”“诉中”“诉后”三个阶段,开展行政纠纷全链条、精准化施治,推动由终端解决向源头防控延伸。

  一是化纠纷于诉前。诉前纠纷化解要体现“行政主导”特点。行政机关在就重大事项作出行政行为前,应充分尊重行政相对人的主体地位和合理诉求,用足行政听证、法律顾问等制度,探索引入司法机关参与合法性论证,加强法律风险的识别、预警和防控,防止侵犯相对人的合法权益;在行政行为作出后,行政机关可对违法、不当行政行为加强自我审查和纠正,防止行政纠纷激化成诉;在法院立案前进行诉前分流,发挥诉前调解、立案调解等作用,形成化解纠纷的合力。

  二是止纠纷于服判。诉中纠纷化解重在提升审判质量。落实繁简分流机制,通过简案快审、繁案精审,将审判力量集中用于疑难复杂、矛盾尖锐案件的审理。平等保护双方当事人诉讼权利,防止因“怀疑司法不公”引发的滥诉行为。激活行政机关负责人出庭应诉制度,实现从象征性出庭到实质性应诉,营造“面对面”化解纠纷的平等、和谐氛围,为领导干部这个“关键少数”提供生动的普法教材。加强裁判文说理及判后释法,加强对滥诉行为的规制,防止同一件事“滚雪球”式演变为多个诉讼。完善行政诉讼法,借鉴域外的预防性行政诉讼制度,变事后权利保护为事前权利保护。

  三是防纠纷于诉后。加强诉后跟踪回访,防止拒不执行或拖延履行行政判决引发新的矛盾纠纷。建立健全府院联动机制,通过联合调研、定期例会等方式,加强信息通报、提示法律风险和统一执法司法尺度。主动延伸司法职能,定期发布行政审判白皮书和典型案例,发挥司法建议促进依法行政、补齐管理短板的作用,重大案件做到“一案一建议”,助力政府依法决策。

[ 责编:李澍 ]
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