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深化我国养老金制度改革 建立更加公平有效率的养老金体系

来源:光明网-理论频道2020-08-04 10:03

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  作者:浙江大学教授、中国社会保障学会副会长兼养老金分会会长 何文炯

  近30多年来,我国在养老金领域进行了一系列重大改革,实现了基本养老金制度转型和惠及范围的扩展,其成就举世瞩目。同时应该看到,这一领域还存在很多问题,有些是由于制度设计不完整带来的,有些是制度运行环境造成的。因而需要通过深化改革,实现高质量发展,建立更加公平、更可持续、更有效率的养老金体系。为此,至少需要关注以下三个问题。

  一、工薪劳动者实际参保情况

  经过近20多年的努力,我国基本养老保险的参保人数持续增多,尤其是城乡居民基本养老保险制度建立并实施之后,基本养老保险的实际参保人数大幅度增长。在这样的背景下,一些人以为,基本养老保险已经基本实现全覆盖,认为“扩大覆盖面”已经没有什么空间了。

  事实并非完全如此。按照有关部门公布的数据,2018年底全国参加职工基本养老保险的在职工薪劳动者为30104 万人(含机关事业单位工作人员),而同期全国二三产业从业人数是57336万。这说明工薪劳动者中仅有52.5%参加了职工基本养老保险,参保率并不高。这意味着,还有相当一部分工薪劳动者在其年老之后,无法以退休职工身份领取基本养老金,或者只能以城乡老年居民的身份领取基本养老金,或者没有任何基本养老金。从长远看,这是一项重大的社会隐患。

  根据《社会保险法》立法精神和职工基本养老保险制度设计意图,凡工薪劳动者均可参加职工基本养老保险制度。这一群体可以分为两类:第一类是职工。2015年初,国家对机关事业单位工作人员养老保险制度进行改革,明确机关和事业单位正式在编人员必须参加职工基本养老保险制度。第二类是城镇其他工薪劳动者,他们往往被冠以个体劳动者、自由职业者和灵活就业人员等称谓,具有城镇户籍(部分地区放弃了这一要求)的这类工薪劳动者可以自主自愿选择参加职工基本养老保险。

  从实际运行情况看,我们需要注意三个事实:一是“强制参保”的强制不到位,即目前还有相当一部分应该依法参保的职工尚未参保。导致这种状况的原因很多,执法不严是事实,制度设计不合理更为重要,企业普遍反映缴费负担沉重。二是“自愿参保”者吸引不多,即许多有条件有能力可以参保的第二类工薪劳动者还没有参保,他们或者选择参加城乡居民基本养老保险,或者选择不参加政府举办的任何养老保险。这是值得深思的,尤其是应该如何让社会公众理解并信赖基本养老保险制度。三是相当一部分“参而不缴”,即有一部分工薪劳动者在参加职工基本养老保险之后不再继续缴费,因而实际缴费人数与实际参保人数之间往往有不小的差距。出现这种情况的原因是多方面的,有的是因为就业地点变化,在原参保地中断缴费而在新的统筹地区重新参保,其间没有办理基本养老保险关系转移手续;有的是因为已经达到最低缴费年限(15年)而不愿意继续缴费了;有的是因为无力继续缴费或者其他原因而中断缴费。这意味着参保人数存在重复统计的可能,实际参保人数比现在公布的数据更少。

  二、基本养老保险制度亟待改革

  早期的基本养老保险主要面向工薪劳动者,后来逐步扩展到其他社会成员。虽然,制度模式不断变化,但有两条基本原则始终不变:一是公平性,即在基本养老金权益之均等性;二是互助共济性,即基本养老保险制度设计基于互助共济的原理。这主要体现在基于制度强制性的互助共济。强制性的制度安排,使得参保者按照统一规则缴纳保险费,按照统一规则享受基本养老金待遇,通常情况下,高收入者承担较多的缴费责任,低收入者对于基本养老保险基金的贡献相对较少,从而体现高收入者对低收入者的帮助。基本养老保险制度往往是在一个较大的地域范围内统一组织实施并统一基金收支管理,可以是一个国家,也可以是某个特定行政区域。显然,这个范围越大,地区之间的互助共济越明显。

  在我国,20多年前已经明确采用保险型基本养老金制度,但在职工基本养老保险制度设计时引入了个人账户,形成一个特有的制度模式,即“社会统筹与个人账户相结合”。后来的城乡居民基本养老保险制度中也有个人账户这一元素。这些年来,学界对此讨论颇多,认为个人账户的引入,削弱了职工基本养老保险制度的互助共济性。同时,由于采用地方统筹的管理体制,在一定程度上使得基本养老保险这一国家制度沦为地方性制度。

  因此,在深化基本养老保险制度改革的过程中,特别需要在以下几方面努力。

  首先,要逐步弱化个人账户。现行职工基本养老保险制度,不仅降低了制度的互助共济性,而且使得基金产权不清晰,带来诸多矛盾和问题。未来建议实行统(社会统筹)账(个人账户)分离,改造现行制度,将统筹基金对应的基础养老金这部分改造成一个全国统筹、现收现付、互助共济的基本养老金制度(国民年金制度),将个人账户所对应的那部分转变为职业年金(含企业年金)。在过渡期,个人账户继续作为基本养老金制度的一部分,但不再扩大,以此逐步弱化个人账户。

  其次,要加快推进基本养老保险全国统筹。作为惠及面广泛、所需资金量巨大的社会保障项目,应当在全国范围内实行互助共济。现行地区分治的行政管理模式,虽然有益于落实地方政府的责任,并与财政体制相适应,但造成各地劳动力基础成本差异过大,影响了地区均衡发展和全国劳动力市场一体化进程。因此,应尽快实现基本养老保险全国统筹。

  三、基本养老保险征缴体制与缴费负担

  2018年3月,国家行政机构改革,明确社会保险费征收主体统一为税务部门。然而,一年多过去了,还有一些地区仍然由社会保险部门征收,税务部门还没有接收。其中的原因很多,议论也很多。有人认为,社会保险征收体制变化将导致企业和个人缴费负担加重。一般来说,社会保险费征收主体由社会保险部门变更为税务部门,并不会增加基本养老保险费征收的总量。那么,为什么人们会有那么多的疑虑呢?原因可能有二:一是税务部门在税费征收方面与社会保险部门相比具有明显的优势,其特点是规范、严格且执行力强,那些过去曾经缴费不够规范的用人单位担心税务部门如果严格征收,则需要缴纳更多的保险费。二是社会保险领域面临诸多问题,尤其是职工基本养老保险基金风险逐步显现,人们担心改由税务部门征收,是为了增加社会保险费征收的总量。对此,有几个问题必须厘清。

  一是保障待遇与筹资总量。我国在基本养老保险费用筹集上实行的是“以支定收、略有结余、留有部分积累”的原则。因此,在基本养老保险待遇既定的情况下,无论是哪家机构负责征收,都必须筹集到相应的资金量,以满足基本养老金给付之需要,否则基本养老保险制度就无法实现其政策目标,也就无法保障老年人的基本生活。因此,无论哪个部门征收,并不会影响养老金的总额。更进一步来说,基本养老保险待遇高,则需要筹资的资金就多;反之,待遇低则需要筹集的资金就可以少一些。

  二是筹资结构与保费总量。一般地说,基本养老保险基金来源主要有三个:一是基本养老保险费,由参保人及其用人单位缴纳;二是财政补助,包括正常的保险费补助和基金出现亏空时的财政兜底资金;三是基金投资收益及其他资金。如果保险费征收量多,则财政补助量就相应减少;如果财政补助量增加,则保险费征收量就可以相应减少。如果基本养老保险给付总量增加,则必然要求增加保险费征缴或者增加财政补助。如果财政投入量一定,则基本养老保险缴费总量就决定于基本养老保险待遇给付量。目前,我国财政对于包括基本养老保险在内的各项社会保险的投入规则还不太明确,因而需要征收的保费总量也不是很确定。这也是人们担心会不会增加基本养老保险缴费的原因之一。

  三是规范缴费与均衡负担。尽管目前社会保险费征收主体变更还没有全部到位,但无论如何,国家将进一步规范包括基本养老保险在内的各项社会保险的征缴行为。在这个过程中,降低费率与做实缴费基数、规范缴费行为是同步进行的。这将有益于均衡企业之间、地区之间的社会保险缴费负担,也有益于社会保险缴费制度和征缴过程的规范化。值得注意的是,要清晰地规范基本养老保险缴费基数的具体算法,关键是对“工资”给予清晰的定义和统计口径,才能采用适度的费率,从而均衡个人和用人单位的缴费负担。当然,加快推进统收统支式全国统筹,也是均衡地区之间缴费负担的重要举措。

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