点击右上角微信好友

朋友圈

请使用浏览器分享功能进行分享

正在阅读:【实践新论】探索“三权分置”,盘活利用宅基地
首页> 理论频道 > 正文

【实践新论】探索“三权分置”,盘活利用宅基地

来源:光明网-理论频道2021-01-19 13:48

调查问题加载中,请稍候。
若长时间无响应,请刷新本页面

  编者按:为进一步深入学习宣传贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想,推进用党的创新理论武装头脑、指导实践、推动工作,把制度优势更好地转化为治理效能,中央网信办与光明日报社共同组织“实践新论”网上理论传播专栏,陆续在光明网推出系列理论稿件和新媒体作品,解析理论与实践之间的内在逻辑,敬请关注。

【实践新论】探索“三权分置”,盘活利用宅基地

  2015年,全国人大常委会授权全国三十三个区县开展农村土地制度改革试点工作,宅基地制度改革与征地制度改革、集体经营性建设用地入市并列,成为三项试点内容之一。宅基地制度改革主要围绕宅基地审批制度、宅基地有偿使用、宅基地有偿退出展开,取得了显著的成效。2019年《中华人民共和国土地管理法》修订,用立法形式确认了宅基地审批制度、有偿退出等改革试点的成果。同时,《土地管理法》明确规定,鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用宅基地。2020年中央1号文件指出,以探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”为重点,进一步深化农村宅基地制度改革试点。党的十九届五中全会重申了宅基地“三权分置”的重要性,这将为宅基地的盘活利用奠定制度基础。

  坚持宅基地所有权,是盘活利用宅基地的根本保障。宅基地归本集体成员集体所有,这是宅基地制度的根本所在。坚持宅基地所有权,着重强调以下三个方面:第一,完善宅基地所有权的行使方式。宅基地所有权应当由农村集体经济组织或者村民委员会代表本集体成员集体行使。《中华人民共和国民法典》明确规定,未设立村集体经济组织的,村民委员会可以依法代行村集体经济组织的职能。随着农村集体产权制度改革的推进,农村集体经济组织普遍设立并取得法人资格,农村集体经济组织将成为宅基地所有权代表行使的主要主体。完善农村集体经济组织的制度建设、积极推进农村集体经济组织立法工作,将成为完善宅基地所有权行使方式的重点内容。第二,探索宅基地所有权的实现形式。基于宅基地分配制度,农村集体经济组织成员以户为单位无偿取得宅基地并可以长期使用,形成了“宅基地所有权+宅基地使用权”两权分置的权利结构,这是宅基地所有权实现的基本形式。同时,在人均土地少、不能保障一户拥有一处宅基地的地区,在尊重农村集体经济组织成员意愿的基础上,通过其他方式(例如:集中居住)保障农村集体经济组织成员实现户有所居,也是宅基地所有权的实现形式。因此,宅基地所有权的具体实现形式,应当坚持因地制宜原则,以为农村集体经济组织成员提供居住保障作为基本目标。第三,强化宅基地所有权的管理权能。在“两权分置”的背景下,宅基地所有权的管理权能主要体现在宅基地用途管制方面,《土地管理法》规定,不按照批准的用途使用土地的,农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准,可以收回土地使用权。在“三权分置”的背景下,随着宅基地的盘活利用,更多的社会主体进入乡村,可能带来更大的用途管制的压力。除此之外,更多社会主体的进入对乡村的公共服务和公共设施提出了更高的要求。农村集体经济组织可以探索基于公共服务的提供和公共设施的使用,向社会主体收取适当费用,从而为强化宅基地所有权的管理权能奠定物质基础。

  保护宅基地资格权,是盘活利用宅基地的基本前提。宅基地资格权是农村集体经济组织成员以户为单位对集体所有的宅基地享有的权利。保护宅基地资格权,可以从以下三个方面入手:首先是规范宅基地资格权的确认标准。宅基地资格权的确认应当以农村集体经济组织成员的身份确认为前提,集体成员身份确认是农村集体产权制度改革的重点内容之一。随着改革工作的推进,越来越多的农村集体经济组织成员身份被确认下来,这为宅基地资格权的保护奠定了坚实的基础。同时,应当明晰集体成员身份确认与享有宅基地资格权两者之间的差异。集体成员身份确认的是作为自然人的农村集体经济组织成员的资格,而宅基地资格权的确认是在集体成员身份确认的基础上以户为单位对宅基地享有权利的明确。其次是明确宅基地资格权的权利性质。宅基地资格权应当是包含财产内容和身份内容在内的综合性权利。虽然农村集体经济组织成员权同样属于综合性权利,而且宅基地资格权的取得与农村集体经济组织成员权息息相关,但是两者在权利主体、客体和内容,权利取得、变更和丧失等方面均存在明显差异。以权利取得为例,农村集体经济成员权的取得,以集体成员身份确认为前提,自然人一经身份确认即取得成员权。而宅基地资格权的取得,应当以户为单位,在实际取得宅基地使用权时方可取得。至于农村集体经济组织成员可以依法申请分配宅基地,是其成员权的内容,而非宅基地资格权的内容。此外,还需厘清宅基地资格权的权利内容。宅基地资格权的核心内容之一是权利人可以无偿使用宅基地的权利。宅基地的无偿使用,是宅基地社会保障功能的重要体现。值得关注的是,宅基地社会保障功能的范围应当限于本集体经济组织区域之内,以本集体经济组织成员为限,而非为全体社会成员提供社会保障。同时,社会保障提供的是基本保障,体现在宅基地领域则是对“一户一宅”原则的坚持,对于“一户多宅”或者“一户一宅”面积超过法定标准的部分,均非社会保障功能所应涵盖的范围。因此,宅基地资格权的有无应当成为宅基地有偿或者无偿使用的判断标准,非农村集体经济组织成员或者农村集体经济组织成员超过法定标准,依法享有宅基地使用权的,均应当纳入宅基地有偿使用的范围。这也充分体现了宅基地资格权是身份属性和财产属性的综合体。

  放活宅基地使用权,是盘活利用宅基地的实现路径。盘活利用宅基地,是在坚持宅基地集体所有权、保护宅基地农户资格权的前提下,适度放活宅基地使用权。适度放活宅基地使用权,需主要关注三个方面:首先,要将增加宅基地使用权的收益权能纳入考虑。目前《民法典》对宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利作出了规定,但对宅基地使用的收益权能并未得到体现。对宅基地而言,无论是农村集体经济组织的统一盘活利用,还是农村集体经济组织成员的自主盘活利用,其目的在于盘活利用农村的闲置资源,从而实现增加农民的财产性收入、发展壮大农村集体经济。因此,须以明确宅基地使用权的收益权能为前提,盘活利用宅基地。其次,要坚持宅基地使用权的用途限制。《民法典》第三百六十二条规定,宅基地使用权人有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。从目前宅基地盘活利用的地方实践来看,既存在以住宅为用途的盘活利用,例如:将闲置宅基地和闲置住宅出租给社会主体用于居住;也存在以非住宅为用途的盘活利用,例如:发展乡村产业的用地需求往往不是宅基地而是集体经营性建设用地。就制度设计而言,前者应当归属于放活宅基地使用权的范围,后者则涉及到相关的制度衔接。再者,实现农村土地改革的制度衔接。在宅基地盘活利用过程中,如果超越了住宅及其附属设施的用途限制,应当强化宅基地制度改革与集体经营性建设用地入市制度的衔接。集体经营性建设用地入市作为农村土地制度改革的重要成果,已经在2019年《土地管理法》的修订中得到了立法确认,其用途限制主要在于工业、商业等经营性用途。因此,宅基地盘活利用中,需加大对农村土地的用途限制的关注。在发展乡村产业等盘活利用形式中,需要开展工业、商业等经营性活动时,应当及时依法将宅基地转变为集体经营性建设用地。值得关注的是,此种情形虽然也是对宅基地这一农村土地资源的盘活利用,但是已经超出了放活宅基地使用权的范畴,因此,集体经营性建设用地入市的具体规则还有待于进一步探讨和完善。

  (作者:中国农业大学人文与发展学院•天长乡村振兴研究院执行院长、副教授  肖鹏

  (动图:耿楠楠)

 

  相关阅读:

  【实践新论】中国道路的世界性贡献

  【实践新论】向上向善“大爱之情”化解全球抗疫价值纠结

  【实践新论】建设让人民满意的新型智慧城市

  【实践新论】保护和激发市场主体活力是关键之举

  【实践新论】进一步开放市场 促进形成“两个循环”

  【实践新论】新发展格局是开放的国内国际双循环

  【实践新论】疫情下的社会治理需要用好内生和自发的力量

  【实践新论】战“疫”+战“贫”:新时代社会革命的加试题

  【实践新论】弘扬抗疫精神 迈向民族复兴新征程

  【实践新论】智理·制理·知理:城市治理现代化应有之义

  【实践新论】“数字中国”是通向美好未来的金桥

  【实践新论】探索中国慈善事业的发展新路

  【实践新论】切实用好消费扶贫之力

  【实践新论】集中力量办好自己的事是关键

  【实践新论】以新发展理念引领现代化强国建设

  【实践新论】高质量就业是新就业形态的未来

  【实践新论】构建新时期粮食安全战略政策体系

  【实践新论】推动经济社会发展全面绿色低碳转型

  【实践新论】科学推进大气污染治理生态补偿机制

  【实践新论】积极探索城市治理的“时代良方”

  【实践新论】以扩大内需为战略节点畅通双循环

  【实践新论】补短板、锻长板:构造安全可靠的全球供应链

  【实践新论】将生态基础设施纳入新基建

  【实践新论】实现“四个转换”,促进扶贫产业高质量可持续发展

  【实践新论】深化“放管服”改革 推动政府职能深刻转变

  【实践新论】激活农村生产要素,推动乡村产业振兴

  【实践新论】新发展阶段如何实现脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接

  【实践新论】坚持独立自主和自力更生发展方针,构建新发展格局

  【实践新论】以自贸区制度创新引领高水平对外开放

  【实践新论】新时期战略减贫工作的重构与转型

  【实践新论】扎实推进新时代减贫工作转型

  【实践新论】精准扶贫的宝贵经验与中国实践

  【实践新论】在坚定文化自信中弘扬优秀传统文化

  【实践新论】全面提高人民生命安全保障能力

  【实践新论】促进5G环境下的数据流动,构建城市动态治理体系

  【实践新论】先试先行,推动长三角企业征信平台建设

  【实践新论】深化社会保障改革,夯实共同富裕基础

  【实践新论】读懂中国道路,关键在于读懂驾驭资本的现代性逻辑

  【实践新论】坚定中国特色社会主义制度自信的实践根基

[ 责编:李澍 ]
阅读剩余全文(

您此时的心情

光明云投
新闻表情排行 /
  • 开心
     
    0
  • 难过
     
    0
  • 点赞
     
    0
  • 飘过
     
    0

视觉焦点

  • 把文艺创造写在人民奋斗的征程中

  • 提升新时代高校实践育人质量

独家策划

推荐阅读
我们仍需抢抓“十四五”应对窗口期,战略上保持定力,战术上灵活机动。在强化养老、托幼、家庭支持政策基础上,进一步优化房地产市场调控。
2023-05-31 17:56
中国正在打破西方对现代化标准垄断,探索出一条不同于西方的社会主义现代化新路,创造属于自己的发展经验,为现代化理论作出重要贡献。
2023-05-24 15:49
人是经济社会发展全要素投入中最具活力、最具创造性、最具能动性的要素,人的全面发展和人口高质量发展是经济社会可持续的内在要求。
2023-05-18 09:00
五个坚持明确了现代化产业体系建设中处理实体经济与虚拟经济、产业发展与转型升级、一二三次产业结构、传统产业与新兴产业、国内与国际间关系的重大原则,是建设现代化产业体系的行动指南。
2023-05-15 09:51
统筹粮食安全与活化乡村经济是未来农业农村发展面临的重大课题,亟待通过深化耕地保护模式的创新,探索面向多元价值诉求的耕地保护新途径。
2023-05-06 09:58
在稳经济政策措施的持续发力下,无论是需求还是供给都处在逐步恢复中。鉴于需求不足是一个时期以来影响经济运行的明显制约因素,因此需求改善较之供给改善更能有利于经济运行。
2023-04-27 10:02
通过建构共同体记忆和一定的情感叙事策略,彰显出我们党对百年奋斗重大成就、历史经验和新时代新征程的新赶考之路具有坚定的历史自信。
2023-04-24 09:57
十年来的网络立法,涵盖数字中国、数字社会、数字政府等各个领域,辐射企业、社会组织、个体等各类主体。网络立法的进程与网络深度嵌入经济社会生活的步履同频共振。
2023-04-19 09:32
平台经济在推动高质量发展、创造就业、拓展消费市场、创新生产模式、国际竞争中大有作为。平台经济是数字经济的典型业态,是引领经济增长和推动社会发展的新引擎。
2023-04-07 09:15
中国特色第三次分配是在道德力量、文化因素、价值追求等因素的综合影响下,实现社会财富资源在劳动人民各阶层、社会各主体之间,由盈余方向短缺方流动或盈余方与短缺方共享的资源配置活动。
2023-03-31 11:00
人的现代化是人的思想观念、思维方式、行为方式、生活方式实现从传统向现代的转变,社会关系和谐发展,人的素质全面充分提高。
2023-03-22 16:29
区域协调发展战略是重塑区域经济发展格局的重大战略,是区域经济增长模式的空间表达,也是中国特色社会主义制度优越性的集中体现。
2023-03-17 10:56
科技体制改革是一项复杂的系统工程,涉及社会各界利益格局的调整,只有立足国家发展大局和科技发展规律,才能够保证国家科技体制改革取得成功。
2023-03-11 14:23
促进数字经济和革命老区乡村特色产业深度融合,既要推动影响革命老区乡村特色产业发展的基础设施建设,又要加快支撑数字经济发展的农业新基建建设。
2023-03-09 10:44
为了实现中国经济增长奇迹的长期可持续性,必须以新发展理念为指导,实现经济高质量发展,这意味着中国经济发展要由数量追赶转向质量发展转型。
2023-03-06 16:13
自由、民主、人权是人类的共同追求,但不是只能有一种模式,所谓“民主对抗威权”不是当今世界的特点,更不符合时代发展的潮流。:“普世价值”的内涵实际上已经被窄化为特定的西方价值。所以我们应该超越狭义的“普世价值”观念,倡导全人类共同价值。
2023-03-01 10:16
做好国际传播,要做很多的研究,做到知己知彼,只有研究不断深入,拿出来确切的、有说服力的资料,才能增加我们对外传播中的论述能力和说服力。
2023-03-01 10:12
拓展监督的深度和广度,搭建“互联网+监督”平台,将具有强大公信力、权威性的传统新闻媒体与更迅捷、更开放的新媒体相融合,充分发挥社会舆论和新闻媒体的监督合力。
2023-02-17 10:53
通过数字生产力的动力变革、绿色生产力的理念变革和蓝色经济的空间变革必将加速推进全国统一大市场的实现和经济社会的高质量发展,进而推动新发展格局的加速实现。
2023-02-08 09:28
科学技术作为第一生产力,是影响国家综合国力、国际竞争力与可持续发展能力的决定性因素,对生产关系、经济基础、上层建筑的变革具有重大影响。
2023-01-13 11:25
加载更多