作者：宋志红（中央财经大学法学院教授、不动产与自然资源法研究中心主任）

　　制定《农村集体经济组织法》的一个重要任务，就是明确农村集体经济组织对集体财产的管理职责，《中华人民共和国农村集体经济组织法（草案）》（以下简称《草案》）对此做出了详细规定。那么，作为公有制财产的集体财产为什么是由农村集体经济组织经营管理呢？要准确全面把握这一点，就应当清晰认识农村集体经济组织作为集体财产管理者的历史逻辑、法律逻辑、理论逻辑和实践逻辑。

　　农村集体经济组织作为集体财产管理者的历史逻辑

　　从历史渊源看，农村集体经济组织自其成立伊始，就是集体财产的管理者。

　　农村集体经济组织作为中国特色的组织体，产生于20世纪50年代的农业社会主义改造时期，以高级农业生产合作社为其起始的表现形态。1956年的《高级农业生产合作社示范章程》将高级农业生产合作社定义为“劳动农民在共产党和人民政府的领导和帮助下，在自愿和互利的基础上组织起来的社会主义的集体经济组织”。

　　进入人民公社体制后，高级农业生产合作社发展成农村人民公社，并被赋予了政治职能，人民公社作为政社合一的组织，既是农村集体经济组织，又是政权组织。1962年9月颁布的《农村人民公社工作条例（修正草案）》正式确立了人民公社的“三级所有、队为基础”体制，这正是我国集体所有权制度的起源。在这一时期，集体所有权的主体本身就是人民公社，而人民公社具体包括公社、生产大队和生产队，三者均为集体经济组织。

　　从组织属性上看，农村集体经济组织产生于将生产资料私有制改造为公有制的需要，农村集体经济组织成立的过程，就是消灭土地等生产资料的私有、建立生产资料的公有制的过程，农村集体经济组织本身就是实现集体所有制这种公有制形态的组织载体。

　　故此，农村集体经济组织自其诞生伊始，就具有鲜明的公有制属性，由其作为集体财产这种公有制财产的管理者，当仁不让。

　　农村集体经济组织作为集体财产管理者的法律逻辑

　　从法律规定看，农村集体经济组织对集体财产的经营管理职能一直被各时期的法律所确认。

　　尽管在人民公社体制解体之后，因为各方面原因，农村集体经济组织的组织机构有所萎缩，其经济职能的实际履行有所弱化，但其经营管理集体财产的法定职责一直没有变。人民公社解体之后，在乡镇一级，人民公社的政治职能转归乡政府，在村（大队）和村民小组（小队）层级，则不设政权组织，但设置村民委员会作为自治组织承担法律赋予的相关职能；人民公社原来承担的经济职能，本应回归到农村集体经济组织，但由于在经济体制改革尤其是实行家庭联产承包责任制的背景下，村、组承担的经济职能十分有限，所以大部分村、组虽然名义上存在一个所谓的农村集体经济组织，但农村集体经济组织实际上处于萎缩或者虚置状态，有限的经济事务由村民委员会代为承担。

　　尽管如此，农村集体经济组织在法律文本中从未缺席过，并且一直是以集体财产经营管理者的角色出现。例如：1986年颁布的《中华人民共和国民法通则》规定了农村集体经济组织经营、管理集体财产的职责，2007年颁布的《中华人民共和国物权法》和2020年颁布的《中华人民共和国民法典》承继了这些规定；从对集体土地这种最重要的集体财产的经营管理看，1986年颁布的《中华人民共和国土地管理法》规定了农村集体经济组织经营、管理集体土地的职责，1998年和2019年修改《土地管理法》时这些规则被延续；2002年颁布的《中华人民共和国农村土地承包法》规定了农村集体经济组织发包集体土地的职责，这是其集体财产管理职责的重要体现，2019年《农村土地承包法》修改时这些规则同样被保留。由此可见，农村集体经济组织一直都是法定的集体财产的经营管理主体。

　　农村集体经济组织作为集体财产管理者的理论逻辑

　　集体财产由农村集体经济组织管理，是落实集体所有制和集体所有权、实现集体财产由全体集体成员当家作主的应有之义。

　　集体财产属于农民集体所有，即成员集体所有，而成员集体所有的财产理当由成员集体做主。鉴于集体成员人数众多，要真正实现集体成员当家作主，就必须有一个科学的机制和平台将全体成员组织起来，让每一个成员的意志都能够凝聚成集体意志。而农村集体经济组织正是这样的一个组织。

　　具体来说，在决策环节，要让每一个成员的利益和诉求都能得到充分的表达，并通过民主的决策程序形成真正体现绝大多数成员利益的集体意志，而这正是农村集体经济组织成员大会的职责；在实施环节，要有高效的执行机关来忠实执行集体意志，促进集体财产利益的实现，而由农村集体经济组织成员大会选举产生理事会正是这样的机关，与此同时，为了保障理事会忠实执行集体意志，成员大会还选举成立监事会，对理事会的行为予以监督。

　　由此可见，正是借助于农村集体经济组织的运行系统，一方面全体集体成员可以便捷高效地形成和实施集体意志，另一方面又能充分保障个体成员包括选举权、被选举权、知情权、监督权、罢免权、撤销权等在内的诸多民主管理权利，以此统筹协调成员个体利益和集体利益，实现集体利益的最大化，而集体利益最终又会通过农村集体经济组织的服务职能和分配制度等转化为成员个人利益。

　　对此，《草案》第四章作出了详细规定。需要注意的是，在新时期，一定要注意准确把握农村集体经济组织的内涵，其一定是由全体集体成员以集体财产为纽带集合而成的组织，与当年“三级所有、队为基础”的人民公社之间具有历史延续性，如此才能将集体财产的利益真正落实到全体集体成员上。对此，《草案》第二条明确将农村供销合作社、农村信用合作社、农民专业合作社等合作经济组织排除在农村集体经济组织的范畴之外是非常必要的。

　　农村集体经济组织作为集体财产管理者的实践逻辑

　　作为公有制财产的集体财产是全体农民走向共同富裕的重要物质基础，让集体财产的管理职能回归农村集体经济组织，是提升集体财产管理专业化水平、促进共同富裕的现实要求。

　　如前所述，在人民公社解体之后，由于在很多地方农村集体经济组织的组织形态有所弱化，农村集体经济组织经营管理集体财产的职责实际上由村民委员会承担，村庄治理仍然体现出延续自人民公社时期的政社合一的特征。在农村市场交易不发达、集体财产数量较少且种类单一的情形下，此种政社合一的管理体制有利于节省村庄行政成本。但随着社会主义市场经济的发展和乡村振兴战略的实施，集体财产不仅体量大增，种类也更为丰富，为了提升集体财产经营管理效率，集体财产需要更加频繁地参与各种复杂的市场交易活动，这对集体财产的经营管理提出了更高的专业化要求。此时，将村庄的自治事务与经济事务适度分离，在村级党组织的统一领导下，村民委员会专注于自治事务，集体财产的经营管理职责则回归专司经济事务的农村集体经济组织，显然有利于提升集体财产管理的专业化水平，促进集体资产的保值增值和农民共同富裕。

　　不仅如此，在城乡融合发展、人口双向流动的背景下，村民（村庄居民）范围与农村集体经济组织成员范围分化的现象也日益凸显，让集体财产的管理职能回归农村集体经济组织，也是让集体财产真正由全体集体成员当家作主的需要。

　　对此，《草案》第三十七条明确列举集体财产的范围，第三十八条至第四十一条进一步细化不同类型财产的管理原则和独特要求，第四十三条提出“促进集体财产保值增值”的管理目标，等等，这一系列规定明确了农村集体经济组织的权利义务，是对近年来改革实践经验的总结和乡村现实需求的回应，为农村集体经济组织更好发挥其“壮大农村集体经济、巩固社会主义公有制、促进共同富裕”之功能奠定了基础。