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【思享家】变化中的二十国集团与布宜诺斯艾利斯峰会的使命

2018-11-29 16:46来源:光明网-理论频道

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  作者:北京师范大学政府管理学院副教授、中国教育与社会发展研究院研究员、金砖国家合作研究中心主任 王磊

  G20领导人第十三次峰会将于11月30日至12月1日举行,习近平主席将出席。作为当前全球经济治理的最重要平台和世界主要大国进行宏观经济政策协调的多边机制,G20机制的发展变迁反映了近20年来世界经济格局的深度调整。G20领导人峰会机制自2008年11月首次召开以来,就对世界经济增长和全球经济治理体系改革带来重大影响,并成为国际社会关注的焦点。尤其是自2014年底以来,经济全球化日益遭遇逆全球化和反全球化的严峻挑战,多边主义和开放型世界经济面临单边主义、保护主义与排他主义的更大冲击,在这种前所未有的大变局之下,G20机制虽然仍保持其非正式国际机制的根本特点,但也经历了从危机应对机制向全球经济长效治理机制的重要转型。二十年来,G20的发展经历了一系列的深刻演变。

  第一,从应对危机的临时论坛转型为全球经济治理的长效机制。G20是典型的危机应对状态下“刺激-反应”原理的产物,是为了应对1997年亚洲金融危机而召开首次部长级会议,商讨如何加强全球主要经济体之间的金融政策协调与沟通。2008年,为应对全球金融危机的严峻挑战,部长级会议升级为领导人会议。在此过程中,G20成功地转型为就宏观经济、金融、就业、贸易、发展等重大议题进行沟通,并推动全球经济治理体系朝向更加公正、均衡、可持续方向变革的长效机制。今年G20领导人峰会的主题是“为公平与可持续发展凝聚共识”,主要活动包括三个阶段会议和一场领导人闭门会议,将主要讨论世界经济、贸易和投资、数字经济、可持续发展、基础设施和气候变化等议题。

  第二,从“集团化”的大国协调蜕变为碎片化的多方博弈。G20自诞生以来,其成员构成呈现出鲜明的“集团化”和“阵营化”特点,虽然都是世界上最重要的经济体,但是其政策立场和沟通路径基本上分化为“三个世界”:“第一世界”是发达国家集团,包括七国集团、欧盟和澳大利亚,在G20领导人峰会前夕会举行七国集团峰会,代表发达国家在全球经济治理中的政策立场;“第二世界”是金砖国家,由世界上最主要的新兴大国组成,并在G20领导人峰会期间举行金砖国家领导人非正式会议,协调内部政策立场;“第三世界”是G20的其他成员,其构成较为复杂,政策多元而分化,是其他两个集团激烈争夺以支持自己政策立场的一个中间地带。长期以来,G20的政策沟通基本上都是上述三大阵营在大国协调原则下展开的,融合了各方政策立场形成具有一定包容性的全球方案。

  但自从2014年底以来,世界经济明显复苏的同时,日益呈现出不平衡发展的态势,且分化更趋加深.因此,G20中长期存在的“三个世界”逐步分裂并重新调整,各成员之间围绕不同的政策领域组成了交叉复杂的“政策联盟”,相互之间的博弈更趋激烈。首先,发达国家整体上摆脱了2008年金融危机最为紧迫的阶段,山雨欲来风满楼的强大外在压力已然消失,美国和欧盟等主要发达国家都实现了强劲经济增长.反之,金砖国家为代表的多个新兴经济体则几乎同时放缓了经济增长,甚至阿根廷、南非、俄罗斯、土耳其等国还遭受了严峻的金融波动和资本外流。其次,发达国家集团和新兴国家阵营内部也都逐渐分化,G20成员的多元化进一步加剧了复杂局面。特朗普政府在“美国优先”政策指导下,对外执行的“无差别”贸易纠纷政策,甚至导致发达国家集团在2018年6月于加拿大举行的七国集团峰会期间发生了严重对立。新兴经济体中印度、中国仍保持中高速增长,而除此之外的其他成员则普遍面临促改革、调结构、保增长的转型难题。

  第三,从专业性强的全球金融治理转向综合性的全球宏观经济治理。G20的诞生和升级都是源于金融危机,是为了应对区域金融危机扩散和全球金融危机挑战的需求,因此,在相当长时间内,G20的政策关注都聚焦于金融治理,具有鲜明的金融专业特色,不仅包括在宏观层面要推动全球金融治理架构改革和增强全球金融稳定,也包括在微观层面加强反避税合作和落实巴塞尔协议。在机制层面,除了领导人会晤机制之外,G20最重要的沟通与协调平台是财政部长和央行行长会议,以及与此相配套的副手会议和专家会议,这些会议甚至一直在国际货币基金组织和世界银行的春季与秋季年会期间举行。

  但是,G20的成员国毕竟都是当今世界上最重要的经济体,自从确立了向长效治理机制转型的方向之后,二十国集团已经正式确定了作为全球经济治理首要平台的地位,其政策覆盖已经远远超越了金融领域,而是更加关注宏观经济政策的协调,力求构建一个基于规则的、具有高度包容性的、透明的开放型世界经济体系。G20在新兴经济体和发展中国家的推动下,也逐步关注全球发展议题,在推动全球经济实现更加均衡发展、落实联合国2030年可持续发展目标方面发挥着重要作用。目前的G20,在贸易、投资、就业、反腐败、基础设施、气候变化和环境保护等宏观经济政策的方方面面都正开展更多磋商与沟通,因此,将G20类比为“全球经济治理领域的联合国安理会”一点都不为过。

  第四,从最高领导人层面做出政治决断向专业技术层面进行官僚磋商的回归。在金融危机造成的巨大压力面前,G20自从实现了从部长级会议向峰会的升级以来,各国领导人在峰会期间直接就应对全球金融和经济危机的政策进行交流对话,进行宏观经济政策的协调,并争取在会议期间做出决策,为应对危机而做出政治决断表现为“议行合一”的特征,并且能够做到高效落实,争取达到立竿见影的效果。

  但是,由于国际经济形势的变化,特别是由于G20仍然保持着非正式国际机制的特性,G20的峰会转变为各国领导人进行交流对话的论坛,弱化了做出政治决断的重要职能。此外,由于G20关注的议题日益微观化和技术化,在打击税基侵蚀和防范利润转移、促进全球基础设施建设、反腐败与避税天堂等具体议题下,部长会议及其相关配套会议也进一步提升了专业官员工作磋商的重要性。

  认识到G20的上述变化对于更好地发挥其作为全球经济治理最主要平台的作用至关重要,对于东道国积极发挥协调沟通作用促进峰会达成广泛共识更具实践价值,这对于担任G20主席国的发展中国家就具有更大的意义。如何在世界经济继续快速而深刻变化的背景下,促进各国经济实现更强劲增长,更有效地推动全球经济朝向更加公正、平衡、可持续的方向发展,构建一个更加包容的开放型世界经济,成为了今年G20领导人峰会的历史责任。

  (本文是国家社会科学基金项目“金砖国家参与全球治理体系改革和建设研究”的阶段性成果,项目批准号:18BGJ029)

[责编:李澍]

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