作者：殷凤（上海大学经济学院教授）；龙飞扬（南京审计大学经济学院讲师）；王丽敏（上海大学经济学院博士研究生）

　　党的二十届四中全会审议通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》，明确把“建设现代化产业体系，巩固壮大实体经济根基”摆在战略任务的第一条，并具体提出“优化产业布局，促进重点产业在国内有序转移”。产业转移本质上是产业竞争力的动态调整，推动产业有序转移是优化关键和重大生产力布局的重要举措，也是防范制造业规模化外迁风险、保障产业链供应链安全和韧性的重要抓手。

　　目前，国内产业转移规模持续扩大、质量水平显著提升，中部地区在承接产业转移中的“领头雁”作用凸显，西部地区承接新兴产业和劳动密集型产业转移的步伐明显加快。然而，当前全球产业链出现分散多元、内顾排他、区域强化等新特点，国际分工体系受到冲击，外部环境动荡叠加内部挑战，我国产业转移过程中还存在一些问题，可以在顶层设计、制度供给、要素支持等方面加强保障。

　　产业转移与国家战略腹地建设情况

　　《中共中央国务院关于实施就业优先战略促进高质量充分就业的意见》提出，“引导资金、技术、劳动密集型产业从东部向中西部、从中心城市向腹地有序转移，加大对革命老区、边境地区、资源枯竭地区等政策倾斜，促进区域间就业均衡发展”。随着国家战略腹地建设、成渝地区双城经济圈建设等一系列政策出台实施，我国地区间产业协作机制逐步建立，产业梯度转移呈现出一定的有序性和结构性特征。

　　从空间流向来看，产业链内迁现象较为明显，转移企业数量呈增长态势。从中国上市公司办公地址所在省份的变化情况也发现，2018年前内迁企业数量维持在较低水平，2018年后内迁企业数量开始上升。

　　从行业结构来看，产业转移行业格局也出现变化。早期以产业梯度转移为主，转出产业主要是资源、能源依赖度高的重化工业和劳动密集型加工制造业。而近年来，中西部地区开始在先进装备制造、新型材料、高效农业等方面加大承接力度，不同地区间高端产业“平行转移”现象逐渐增多。在发达地区孕育壮大的战略性新兴产业开始向具有一定政策优势、工业基础和区位优势的中西部核心城市集聚，例如合肥芯片产业、武汉光纤通信产业、西安半导体产业、重庆新能源汽车产业等。

　　影响产业转移与国家战略产业腹地建设的制约因素

　　当前，在推动产业有序转移与国家战略腹地建设过程中，仍面临一些结构性、机制性挑战，需在下一步工作中予以重视并系统破解。

　　区域产业分工体系有待深化，产业协同发展机制仍需健全。当前，“内转”机制仍不够畅通，产业转移地和承接地之间在利益分配、资源共享、环境治理等方面尚需加强统筹。部分地区在引进项目时，缺乏与其它腹地城市的产业差异化对比与选择论证分析，地区间容易出现产业结构趋同和重复建设问题。部分腹地城市主导产业布局偏于分散，核心产业同质化现象一定程度存在，制约了地方特色竞争优势的形成和产业集群能级提升。

　　中西部地区要素支撑与综合配套能力仍需加强。中西部地区在产业链配套、基础设施和物流网络等方面仍存在提升空间。具体表现为产业链条局部环节薄弱，供应商分布分散，生产性服务有一定欠缺，缺乏核心企业和关键环节带动，企业较难形成规模效应。同时，物流园区、配送中心、数据中心等物流基础设施体系，高端科研机构和创新平台，人才结构与资金渠道等要素支撑体系也需进一步优化，以增强产业承接能力和可持续发展基础。

　　以改革举措加快推动国家战略腹地建设

　　强化国家战略腹地建设顶层设计。一是适时制定“国家战略腹地建设”的有关顶层规划，在财税支持和资源倾斜等方面给予支持，形成“政策高地”和“成本洼地”。二是完善产业在国内梯度有序转移协作机制，推动建立省际间产业转移统筹协调机制、重大承接项目促进服务机制等，统筹规划关键产业备份的空间布局，引导各区域腹地实行差异化产业分工布局。三是设立产业转移引导基金，在关键领域和关键环节发挥引导作用，提出产业转移和承接的重点方向，并助力腹地城市主导产业和关键产业快速形成产业集群。四是完善税收利益全周期共享机制，进一步明确转出地和承接地之间的财权和事权划分，完善税收国家统筹和跨区域分配制度。五是完善战略腹地的要素供给体系，建立东中西部资源对接交流平台，完善要素跨区域动态调度、供给和组合配置的保障机制，实现“需求精准匹配--资源跨域流动--利益共享增值”的良性循环。

　　以集群化、全链条思路推进产业链配套建设。一是完善战略腹地配套产业供给体系，在临近区域合理布局原材料生产基地与相关生产性服务业。强化产业链垂直整合，持续“外引内育”，鼓励和支持中西部地区围绕主导产业建立完整的供应链集群，提高内迁企业的本地化采购率。发挥龙头企业的“卫星效应”，通过“龙头企业--重大项目--产业链--产业集群”发展路径，培育共生型产业集群。二是完善供应链体系和产业生态，加大对产业链中薄弱环节的投入力度，增强产业链的根植性和完整性，由点及线拓展产业链条，实现产业梯度转移和平稳有序过渡。三是优化供应链管理，提高供应链的灵活性和响应速度。四是加强产业配套服务体系建设，建立和完善技术创新服务平台、金融服务平台、人力资源服务平台等，建立产业链信息共享平台，促进产业链上下游企业的信息互通和协作，发展跨区域产业技术创新战略联盟，完善公共信息、公共试验、公共检测、技术创新等服务平台。

　　培育区域中心增长极，打造多极梯度腹地城市群。一是拓展或细化国家战略腹地的划分范围，以城市群为单位划定国家战略腹地建设的主阵地，分层次、分领域、分时序推进一批具有战略性、辐射性、引领性的产业集群发展。二是整合各腹地城市所涉及到的国家级、区域级或地市级产业发展战略，将其协同纳入国家战略腹地建设的政策范畴，或升级替代，或归并统一，进一步优化区域产业发展政策体系。三是形成“主核”城市腹地的新增长极，打造武汉、长沙、西安、重庆、成都等城市产业集群，加大对合肥、郑州、南昌、太原、贵阳等的投资和扶持力度，集中力量将腹地中心城市打造成区域经济增长极，而后发挥其强集聚和强辐射效应，带动周边腹地城市形成“双核”或“三核”，提升各城市群内“中心--腹地”的协同效应。

　　做强“飞地经济”，探索产业耦合共生机制。一是在核心城市与腹地城市之间建立更加精准的对接，遴选出一批产业协作结对城市，采用“飞地经济”“飞地园区”模式，强化“核心--腹地”城市之间的产业协同。二是针对腹地城市发展需要，灵活运用“飞地经济”的变异模式。欠发达地区可以向发达地区发起“科创飞地”“人才飞地”等“反向飞地”模式。腹地产业发展可发起“双向飞地”“生态补偿飞地”“总部飞地”等投资模式。三是明确“飞出地”与“飞入地”的权责边界，建立“飞地经济”转出地和转入地管理权责和利益分配长效机制。考虑双方权责关系和出资比例后，对主要经济指标和招商引资指标，可采用全额双核算模式，积极协商和动态调整利益划分比例。可参考浙江省“创新飞地”和“总部飞地”采取税收（地方留成部分）全额返还“飞出地”的方式进行利益分享，政府内部考核时，由“飞出地”和“飞入地”协商划分统计指标。

　　提升腹地产业“含新量”“含绿量”。一是依托新一代信息技术革命，推动传统产业向新向高发展，加大对高新技术产业和战略性新兴产业的培育力度，提升传统产业数字化渗透率，积极发展数字创新平台，不断开拓数字技术应用新场景，通过数据、算力集成加强信息互联，实现跨领域、跨平台交流。二是有针对性地引导腹地城市投资人工智能、算力算法、物联网、区块链、新材料等新兴领域，打造腹地城市战略性新兴产业发展新高地。三是推进资源节约型和环境友好型产业发展，加强资源的循环利用和综合利用，提高资源利用效率。建立健全生态环境保护长效机制，深化生态环境损害赔偿制度改革。加大生态环境保护和治理力度，加强水、土、气等环境要素的监测和治理，守住生态环境、承载能力的“底线”。

　　【本文为教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目：全球价值链、国际贸易政策体系“双重构”的影响与应对研究（22JZD041），教育部规划基金项目：复杂网络视角下中国全球产业链网络节点地位测度与提升对策研究（22YJA790080），上海市哲学社会科学规划“研究阐释党的二十届三中全会精神”专项课题“上海在制度型开放中的龙头带动和示范引领作用研究”（2024VQH049）阶段性成果。】