【思享家】构建城乡一体化的相对贫困削减体系

　　【学习贯彻党的十九届五中全会精神】

　　作者：中国农业大学经济管理学院教授 陈前恒、中国农业大学经济管理学院副教授 林海

　　2020年，我们如期完成了新时代脱贫攻坚目标任务，现行标准下农村贫困人口全部脱贫，贫困县全部摘帽，消除了绝对贫困和区域性整体贫困，近1亿贫困人口实现脱贫，取得了令全世界刮目相看的重大胜利。但是，绝对贫困问题的消除，并不意味着我国扶贫工作的结束。习近平总书记强调，全部脱贫，并不是说就没有贫困了，就可以一劳永逸了，而是指脱贫攻坚的历史阶段完成了。相对贫困问题永远存在，我们帮扶困难群众的任务永无止境。

　　相对贫困与绝对贫困具有本质的区别。绝对贫困是指居民收入不能达到维持基本生活需求的状况，主要体现在因生活必需品的缺乏而导致生存受到影响。相对贫困则是指收入明显低于社会平均水平的群体，因收入不足影响到自身发展，其衡量指标会随着社会发展做出相应变化。随着新时代脱贫攻坚目标任务的完成，建立解决相对贫困的长效机制将成为下一阶段我国扶贫工作着重考虑的问题。

　　党的十九届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出，“十四五”时期要实现“农业基础更加稳固，城乡区域发展协调性明显增强，现代化经济体系建设取得重大进展”。这就为“十四五”时期城乡协调发展明确了方向。提高城乡发展的协调性，不仅要立足城市和乡村两个区域，更要把握好两个区域的融合发展。基于此，笔者认为，建立解决相对贫困问题的长效机制，也需要统筹建立起城乡一体化的相对贫困削减体系。构建城乡一体化的相对贫困削减体系，需从三个方面着力。首先，在解决农村相对贫困体系设计中，要考虑与既有脱贫攻坚政策和乡村振兴战略的合理衔接；其次，随着新型工业化、城市化进程的深化，城市相对贫困问题逐渐显现，需要深入思考城市相对贫困问题的解决之道；再者，需统筹规划，建立城乡一体化解决相对贫困的长效机制。

　　做好衔接，缓解农村相对贫困

　　尽管解决了农村绝对贫困问题，但在使用相对贫困标准识别后，农村贫困人口仍将涵盖许多脱离绝对贫困的人。因此，在解决农村相对贫困问题的政策设计中，首先要考虑现有脱贫成果的巩固和提升，注意政策衔接。在绝对贫困消除后，脱贫人口“因病返贫”、“因学返贫”和“因婚返贫”的风险依然存在，扶贫资金建设的基础设施还需要后续管护和提升改造，一些产业扶贫基础不牢固的地区仍需进一步巩固……“十四五”时期是实现全面脱贫与乡村振兴有效衔接、平稳转型的重要过渡时期，在解决相对贫困问题的过程中，需要在延续当前脱贫政策的基础上，做好规划衔接，保证平稳过渡。

　　产业扶贫是促进贫困地区发展、增加贫困农户收入的有效途径，是扶贫开发的战略重点和主要任务，产业兴旺也是乡村振兴的关键所在。在解决农村相对贫困和推动乡村振兴的政策指向上，需发挥好脱贫攻坚的溢出效应，通过政策引导、环境营造、优势产业和特色产业培养，对脱贫攻坚的现有成果进行转化，使之成为未来带动农村发展的优势所在。比如说，在农村发展劳动密集型产业，可以吸纳因受教育程度低、缺少一技之长的人群就业，授之以渔，有助于长远解决他们的贫困问题。

　　乡村振兴要求财政资金优先支持有振兴潜力的村庄所需的基础设施投资。因此，在解决相对贫困问题和推动乡村振兴的政策设计上，需要考虑扶贫资金优先支持有振兴潜力的乡村地区，提高投资效率。比如对一些地区的中心村或具有旅游资源的村庄进行基础设施投资，既有助于留住本村人口继续居住，创造就业岗位，也可以吸引外来人口前来旅游观光，促进消费，为乡村振兴奠定良好的物质基础。

　　整合力量，着眼城市相对贫困解决之道

　　城市相对贫困有其自身的存在原因和发展规律。一方面，城市贫困有类似于农村贫困的原因，比如，城市相对贫困群体也有因教育、医疗等问题导致的贫困现象，特别是大病致贫，在城市相对贫困群体中较为普遍。另一方面，也有基于城市社会经济生活的独特原因，比如，部分老工业基地和资源枯竭型城市因产业结构调整带来的工人下岗，就成为了城市相对贫困问题的重要原因之一。

　　随着工业化、城市化的进一步推进，居住在城市的人口越来越多，城市相对贫困群体也将成为解决相对贫困问题的重点关注对象。目前，中国的城镇化水平不足60%，仍低于发达国家的平均水平。也就是说，中国的城镇化进程还远未结束。城镇化推进过程中，大量的农村人口将继续流入城市。这些新进入城市的农村人口，由于缺乏技能等个人原因以及城市公共服务和社会保障难以均等化覆盖等制度原因，成为城市相对贫困人口的概率要更高一些。

　　当前很多地方党委、政府高度重视城市居民贫困削减工作，民政、人社、教育、工会等部门之间也建立了城市贫困削减协同工作机制。但是，当前的协同工作机制具有临时性、紧密性弱的特点，工作成效受限。解决城市相对贫困问题，需要各方协同工作，形成合力，进一步整合资源力量、丰富帮扶手段、加强帮扶力度。

　　立足长远，构建城乡一体化的相对贫困削减体系

　　“十四五”规划建议提出，要“强化以工补农、以城带乡，推动形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系”。从长远看，建立城乡一体化的减贫体系是现实之需。考虑到各地发展水平存在差异的客观事实，实现一体化的城乡减贫体系可以逐步推进。在经济实力较强、城乡发展比较平衡的地方，率先建立城乡一体化的减贫体系；在城乡发展差距比较大的地方，以并行城市相对贫困体系和乡村相对贫困体系为基础，分领域、分阶段推进城乡一体化相对贫困削减体系建设，到2035年左右，实现城乡一体化相对贫困削减体系建设有所成效。

　　在组织体系建设上，需要建立多方紧密协作的工作机制，设立日常工作机构，推动城乡一体化的贫困削减工作统筹和配套政策出台。可以考虑现有负责农村贫困削减工作的机构和开展城市贫困削减的机构进行重组和整合，成立负责城乡一体化减贫工作的组织机构，集中优势资源，提高工作效率。

　　在居民身份认定上，重视工作和居住地事实。随着城镇化的不断推进，农村劳动力持续向外转移，成为新城市居民。因此，要研究建立城乡一体化的、解决相对贫困的长效机制，需要在相对贫困标准设定，扶贫资源分配，减贫行动落实方面逐步实现城乡并轨，保障政策帮扶总体上涵盖包括农村相对贫困人口、农村进城务工的相对贫困人口及城市相对贫困人口。

　　（本文得到了国家哲学社会科学基金重大项目“建立解决相对贫困的长效机制研究（项目编号：20ZDA073）”的支持。）

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